Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2614/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. P. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił przyznania stronie jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 21 704,04 zł.
Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2015 r.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 35,22 ha. Jest ona niezgodna z powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli. Z płatności wykluczono działki rolne B, C, P, E, F, H o łącznej powierzchni 4,58 ha, bowiem zaniechano na nich prowadzenia działalności rolniczej (kod błędu DR18). Na działkach tych nie wykonywano podstawowych zabiegów pielęgnacyjnych. Działki wykazują duży poziom zachwaszczenia oraz liczne samosiewki drzew i krzewów.
Natomiast z działki rolnej A o powierzchni deklarowanej 30,15 ha wykluczono powierzchnię 21,55 ha jako niekwalifikującą się do przyznania płatności. Na działce tej pomiędzy rzędami jabłoni występuje zachwaszczenie oraz siewki drzew. Z działki rolnej G wykluczono powierzchnię 0,01 ha, bowiem granice uprawy wykraczają poza granice działki ewidencyjnej zadeklarowanej we wniosku (kod błędu DR50). Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wynosiła 9,08 ha.
Organ wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wynosi 100%. Zatem odmówiono przyznania JPO i nałożono sankcję.
Zdaniem organu, stwierdzone przez inspektorów terenowych nieprawidłowości znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym. Zdjęcia obrazujące stan działki rolnej A wskazują, iż wykluczona z płatności powierzchnia 21,55 ha nie kwalifikuje się do przyznania płatności. Na zdjęciach widoczne jest zachwaszczenie i samosiewki drzew. Według organu odwoławczego w sprawie dokonano także prawidłowych ustaleń odnośnie wykluczonych z płatności działek rolnych B, C, D, E, F, H o łącznej powierzchni 4,58 ha. Na działkach rolnych zaniechano prowadzenia działalności rolniczej (kod błędu DR18), co obrazują zdjęcia. Na ww. działkach rolnych bezspornie nie prowadzono działalności rolniczej, bowiem na działkach tych znajdowało się bardzo duże zachwaszczenie i liczne samosiewki drzew. Natomiast wykluczenie powierzchni 0,01 ha z działki rolnej G wynikało z tego, że granice uprawy wykraczały poza granice działki ewidencyjnej zadeklarowanej we wniosku.
Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, raport jednostki certyfikującej nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń inspektorów terenowych, którzy dokonywali oceny upraw oraz ich powierzchni, bowiem w czasie kontroli gospodarstwa ekologicznego kontrolerzy nie przeprowadzają pomiarów kontrolowanych działek. Jednostki certyfikujące certyfikują jedynie produkty rolne oraz uprawy i nie mają uprawnień do kwalifikowania konkretnych działek do przyznawania płatności ani do określania sposobu ustalania tej płatności, czy też weryfikowania prawidłowości wniosku złożonego przez producenta. Sporządzony przez jednostkę certyfikującą protokół nie może więc być dokumentem, na podstawie którego naliczane są płatności. Uprawnienie do weryfikowania i kwalifikowania poszczególnych działek jako uprawnionych do płatności obszarowych należy wyłącznie do kierownika biura powiatowego ARiMR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd wskazał, że z treści raportów (i ich załączników) z kontroli na miejscu przeprowadzonej u skarżącego w dniu [...] lipca 2013 r. wynika, że zostały pomierzone łącznie działki A + G oraz że nie można było pomierzyć pozostałych działek z uwagi na brak granic fizycznych poszczególnych działek. Wszystkie działki zostały szeroko sfotografowane. Fotografie ponumerowano i odpowiednio opisano. Numery zdjęć zostały odpowiednio naniesione na mapę terenu w sposób wskazujący, w którym miejscu i w jakim kierunku była fotografowana działka. Oznacza to, zdaniem Sądu, że stan faktyczny został odzwierciedlony (wizualizowany) na datę kontroli. Data ta odnosiła się zaś do okresu, za który skarżący ubiegał się o płatności bezpośrednie, a także do okresu pełnej wegetacji roślin.
WSA zauważył, że przedłożone fotografie potwierdzają ustalenia dokonane na miejscu, tj. zachwaszczenie działek, samosiewki na działkach. Zatem wnioski kontroli zawarte w wymienionych raportach, zarówno w formie opisowej, jak i przy użyciu omówionych kodów pokontrolnych w zakresie kwalifikalności nie budzą wątpliwości. Skarżący natomiast w toku postępowanie nie podważył skutecznie tych ustaleń.
Zdaniem Sądu, I instancji, organ prawidłowo uznał, iż protokół z czynności jednostki certyfikującej nie odnosi się wprost do czynności objętych kontrolą na miejscu. W czasie kontroli gospodarstwa ekologicznego kontrolerzy z jednostki certyfikującej nie przeprowadzają pomiarów kontrolowanych działek, a certyfikują jedynie produkty rolne oraz uprawy i nie mają uprawnień do kwalifikowania konkretnych działek. Dokument nie może zatem stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń inspektorów terenowych, którzy w ramach kontroli na miejscu dokonywali oceny upraw i ich powierzchni.
W ocenie WSA, kontrola na miejscu została przeprowadzona prawidłowo, co potwierdza dokumentacja sporządzona z tej czynności, w tym zdjęcia terenu. Ze względu na stwierdzone różnice między powierzchnią stwierdzoną a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową płatność została odmówiona i została nałożona sankcja.
Reasumując, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa zarzucanych przez skarżącego. W sprawie nie można tez uznać zasadności zarzutu o występowaniu siły wyższej w postaci zniszczeń spowodowanych przez dziki i jelenie. Powyższa okoliczność została podniesiona po terminie przewidzianym art. 31 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, co prawidłowo organ przeanalizował w sprawie.
Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w postaci dokumentu z 5 zdjęć nieopisanego terenu, bez daty ich sporządzenia, kserokopii oświadczenia J. S. z dnia [...] czerwca 2015 r. o wykaszaniu międzyrzedzia w sadzie jabłoniowym skarżącego oraz protokołu z [...] grudnia 2015 r. sporządzonego przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Olsztynie na okoliczność oględzin szkody wyrządzonej w zadrzewieniu i sadzie. Dokumenty te sporządzono po zakończeniu postępowania administracyjnego i nie poddają się kontroli Sądu. Nie wiadomo, gdzie i kiedy zrobiono zdjęcia; protokół szkody dotyczy innego okresu niż objęty zaskarżoną decyzją, a oświadczenie ma formę mało czytelnej kopii i nie wskazuje, w jakich konkretnie datach miały być dokonane koszenia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł K. P., zaskarżając go w całości.
W skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej p.p.s.a.:
- 1. naruszenie art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez odmówienie przyznania jednolitej płatności obszarowej oraz nałożenie sankcji na skarżącego w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną podczas gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną nie wynosi 50%.
- 2. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U z 2012 r. poz. 1164 ze zm.) poprzez błędne uznanie, iż obszar sadu nie był użytkowany rolniczo i nie przysługuje skarżącemu jednolita płatność obszarowa kiedy tj. prace pielęgnacyjne wykonywane były zgodnie z zasadami dobrej praktyki rolnej oraz według wskazań [...] Sp. z o.o. Jednostki Certyfikującej w rolnictwie ekologicznym.
- 3. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego tj. błędną ocenę protokołu kontroli gospodarstwa rolnego Skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. sporządzonego przez [...] Sp. z o.o. - Jednostkę Certyfikującą w rolnictwie ekologicznym, przez stwierdzenie, że jednostka certyfikująca nie była uprawniona do wykonywania pomiarów nasadzeń w terenie, podczas gdy jednostka certyfikująca w ramach kontroli stwierdziła, że uprawa jabłoni prowadzona jest na działkach rolnych A, B, C, D, E, F, a przez to obszar uprawy wynosi łącznie 34,11 ha, to znaczy, że jednostka certyfikująca nie dokonywała pomiaru sadu a tylko potwierdzała, iż sad zajmuje cały obszar działek A, B, C, D, E, F i przez to nie przekroczyła swoich uprawnień;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 kpc poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego tj. nie przyznania mocy dowodowej oświadczeniu J. S. na okoliczność systematycznego wykaszania całego obszaru sadu od roku 2012, kiedy to oświadczenie było spójne, rzetelne i korespondowało z pozostałymi dowodami w sprawie;
- 5. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 KPC poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego tj. Protokołu Oględzin Szkody Wyrządzonej w Zadrzewieniach, Lasach i Sadach z dnia [...] grudnia 2015 r,, kiedy to fakt działalności bobrów powodował straty w nasadzeniach poprzez wygryzanie drzewek oraz wymieranie drzewek wskutek zalania, a na większym areale powodował nasycenie gleby w wodę w stopniu uniemożliwiającym użycie maszyn rolniczych i wykonanie koszenia.
- 6. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu uzupełniającego w postach zdjęć lotniczych lub satelitarnych, które są powszechnie stosowane przez Agencje Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w procesie przyznawania dopłat dla rolników, w sytuacji gdy dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a jego przeprowadzenie nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, w wyniku czego błędnie ustalono stan faktyczny sprawy i pozbawiono Skarżącego możliwości obrony swoich praw.
W oparciu o wskazane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł:
- 1. na podstawie art. 185 p.p.s.a o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;
- 2. na podstawie art. 182 § 1 o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;
- 3. na podstawie art. 179a p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej;
- 4. o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi;
- 5. o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych i nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski.
Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.
Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno przy tym szczegółowo określać, do jakiego – zdaniem skarżącego kasacyjnie – naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia z dnia 18 marca 2011 r. I GSK 142/10 i powołane tam orzecznictwo).
Oparcie skargi kasacyjnej w sprawie niniejszej na obu podstawach kasacyjnych ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W tej sprawie ta kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdyż skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwej wykładni prawa materialnego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty kasacyjne naruszenia prawa procesowego zawarte w pkt 3-7 petitum skargi kasacyjnej, nie okazały się zasadne. Co do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 kpa, według skarżącego Sąd I instancji z naruszeniem wskazanych wyżej norm prawnych zaakceptował decyzję organu ARiMR, pomimo że decyzja ta została wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego.
Zarzut ten uznać należy za chybiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że postępowanie w zakresie przyznania jednolitej płatności obszarowej odbywa się zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
Przypomnieć zatem należy, że w przepisie tym ustawodawca określił, że w postępowaniu o przyznanie jednolitej płatności obszarowej organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności;
- 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;
- 3) udziela stronom na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć dla wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;
- 4) zapewnia stronom na ich żądanie czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Jednocześnie w ust. 3 tego artykułu (art.3) zostało ustanowione, iż to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Do najistotniejszych zmian w zakresie procedury postępowania w powyższych sprawach należy zaliczyć odejście od fundamentalnej zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., tj. organy ARiMR zostały zobowiązane jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w miejsce dotychczasowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Ponadto przyjęto zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne.
Wobec brzmienia powołanych przepisów zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie są zasadne. Zasadę prawdy materialnej wynikającą z art. 7 k.p.a i rozwiniętą następnie w art. 77 § 1 tego kodeksu zredukowano do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, pomijając ciążący na organie administracji publicznej obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także zebrania materiału dowodowego. Podkreślić zatem ponownie należy, że pojęcia "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy", o czym stanowi niemający w sprawie zastosowania art. 7 kpa nie można utożsamiać z "wyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego".
Tym samym zarzut naruszenia przepisu art. 7 i 77 § 1 k.p.a. uznać należy za bezskuteczny, a skoro w złożonym środku prawnym jego autor nie postawił zarzutu naruszenia przepisów art. 3 ust 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie można skutecznie zarzucić organom braku bezstronnego wyczerpującego zweryfikowania zebranego w sprawie materiału dowodowego.
W sprawie niniejszej organy ARIMR przeprowadziły czynności kontrolne. Wyniki tych czynności zostały przedstawione w raporcie. Dowód ten, sporządzony został w przepisanej formie i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Oparty na tym dokumencie wynik kontroli został stronie dokładnie wyjaśniony i uzasadniony. Powielanie wadliwego zarzutu skargi (co do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – niemających zastosowania w sprawie) w podstawach skargi kasacyjnej tym samym nie może być skuteczne.
Nie można bowiem skutecznie podważać ustaleń stanu faktycznego sprawy zarzutem naruszenia przepisów k.p.a., stosowanie których – wskutek modyfikacji wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – jest wyłączone.
Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis art. 80 k.p.a. określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów; swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.
W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został uzasadniony pominięciem określonych okoliczności i dowodów, tj. w pierwszej kolejności protokołu kontroli gospodarstwa rolnego skarżącego z dnia [...] czerwca 2013 r. sporządzonego przez [...] Sp. z o.o. – Jednostkę Certyfikującą w rolnictwie ekologicznym przez stwierdzenie, że jednostka certyfikująca nie była uprawniona do wykonywania pomiarów nasadzeń, podczas gdy jednostka ta nie dokonała pomiaru sadu, a tylko potwierdziła, iż sad zajmuje cały obszar zadeklarowanych do płatności działek i przez to nie przekroczyła swoich uprawnień (zarzut z pkt 3 petitum skargi kasacyjnej), jak też, zdaniem skarżącego, dowolnie oceniono materiał dowodowy w postaci protokołu kontroli z dnia [...] lipca 2013 r. co do powierzchni obszaru prowadzonej działalności rolniczej, kiedy to zgodnie z protokołem kontrolnym kontrolerzy nie mogli pomierzyć działek (zarzut zawarty w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej).
W ocenie NSA zarzuty te okazały się również chybione, co oznacza, że nie mogły skutecznie poważyć trafności wydanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia akceptującego stanowisko organów co do ustalenia powierzchni stwierdzonej do objęcia jednolitą płatnością obszarową. Ocena zebranego materiału dowodowego nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Co do braku możliwości przyjęcia ustaleń wynikających z protokołu kontroli jednostki certyfikującej prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, iż protokół z czynności jednostki certyfikującej nie odnosi się wprost do czynności objętych kontrolą na miejscu, a z uwagi na odmienny zakres kontroli na miejscu i kontroli jednostki certyfikującej wyniki tej ostatniej w żaden sposób nie mogą podważać trafności ustaleń powierzchni kwalifikującej się do płatności obszarowej.
Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrole jednostki certyfikującej przeprowadzane na podstawie przepisów wspólnotowych: rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 i rozporządzenia Komisji WE nr 889/2008 oraz krajowych: ustawy z dnia 25 czerwca 2009r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 116 poz. 975) dotyczą, najogólniej rzecz ujmując, prawidłowości stosowania zasad, jakie powinny być spełnione dla uznania, że produkt powstał przy wykorzystaniu produkcji ekologicznej. Przepisy ustawy o rolnictwie ekologicznym i rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 nie zawierają żadnych regulacji dotyczących udzielania pomocy finansowej dla podmiotów realizujących przedsięwzięcia w ramach produkcji ekologicznej produktów rolnych. Akty te nie zawierają też żadnych regulacji dotyczących kontroli w zakresie innym, niż kwestie dotyczące produkcji ekologicznej oraz znakowania produktów ekologicznych. Także tylko w tym zakresie jednostki certyfikujące przeprowadzają kontrole, o których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym.
Tym samym zakres kontroli przez poszczególne podmioty: upoważnione przez organy agencji płatniczej i jednostki certyfikujące jest, jak zasadnie uznał Sąd I instancji, zasadniczo inny. Jednostka certyfikująca, wykonując działania kontrolne, nie ustala kwalifikowalności powierzchni działek uprawnionych do płatności, tym samym nie odnosi się do liczenia ani pomiarów upraw. Natomiast zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (..) to ARiMR przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu, określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, w tym kontrole w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Ustawodawca rozgraniczył zatem i poddał odrębnym regulacjom kwestie przyznania płatności obszarowych od problematyki oceny spełniania przez producentów rolnych warunków produkcji ekologicznej oraz certyfikowania produktów rolnych.
W odrębnych aktach regulujących powyższe kwestie zawarł także przepisy dotyczące kontroli podmiotów prowadzących produkcję ekologiczną lub wprowadzających do obrotu produkty ekologiczne, lub środki do produkcji ekologicznej. Niezależnie od powyższego Sąd I instancji zasadnie zwrócił też uwagę, że z fotokopii protokołu kontroli jednostki certyfikującej z dnia [...] czerwca 2013 r. załączonej do akt administracyjnych wynika, że podana przez jednostkę powierzchnia 34,11 ha została przeniesiona z poprzedniego protokołu kontroli z 2012 r., gdyż skarżący nie przedłożył wniosku o płatność.
Tym samym trafnie w sprawie przyjęto, że przedłożony dokument w postaci protokołu jednostki certyfikującej nie może stanowić podstawy do kwestionowania ustaleń inspektorów terenowych, którzy w ramach kontroli na miejscu dokonywali oceny upraw i ich powierzchni. Ta ocena jest negatywna dla skarżącego, gdyż zgłoszona przez niego powierzchnia działek zadeklarowanych do płatności obejmowała części nieużytkowane rolniczo w wielkościach ustalonych podczas kontroli na miejscu. Kontrole przeprowadzone mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom w postaci raportu z czynności kontrolnych z racji przeprowadzenia kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne co do zasady przypisać więc należy przymiot wiarygodności.
Za niezasadne uznać należało też stanowisko skarżącego kwestionującego wiarygodność protokołu kontroli ze względu na brak pomiaru działek. W istocie skoro na całej powierzchni zgłoszonych do płatności działek (z wyjątkiem działek A i G, które zostały pomierzone i wykluczono z płatności część ich obszaru) stwierdzono zaniechanie działalności rolniczej i wykluczono je w całości z płatności, powierzchnia wykluczona, zadeklarowana przez rolnika we wniosku nie wymagała dokonania pomiaru. Uznając tym samym za wiążące wyniki kontroli z [...] lipca 2013 r., wobec braku uzasadnionych zastrzeżeń Sąd I instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organu odwoławczego o przyjęciu ich jako wiarygodne i nie podważone skutecznie. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu.
Podzielić należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który trafnie podkreślił, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego tak co do nieprawidłowej, w jego ocenie powierzchni, ani też stanu tych działek co do prowadzonej uprawy.
Oceny tej nie podważają również podniesione w pkt 5-7 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzyznanie mocy dowodowej oświadczeniom J. S. na okoliczność systematycznego wykaszania sadu od 2012 r. oraz nieuwzględnienie w tym postępowaniu materiału dowodowego w postaci protokołu oględzin szkody z dnia [...] grudnia 2015 r., dokonanej w uprawie przez zwierzynę leśną. Według skarżącego przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. pozwalał WSA na przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Odnosząc się do powyższego przypomnieć należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności, tj. zgodności z prawem (materialnym oraz zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych, a przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. odnoszący się do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postępowaniu przed sądem administracyjnym stanowi o jego dopuszczalności w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.
Celem tego postępowania nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. wyrok NSA z 20.01.2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886).
Ponadto sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji administracyjnej, nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z 26.07.2017 r., II OSK 2100/16, LEX nr 2358606).
Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się wskazanych w tym zakresie naruszeń gdyż zasadnie uznał, że dla ustalenia stanu faktycznego w roku 2013 r. nie mogą być przydatne dowody dotyczące innego okresu niż objęty zaskarżoną decyzją. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej w postaci zdjęć satelitarnych, na okoliczności stanu upraw na działkach zgłoszonych do płatności wskazać należy, iż wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony, gdyż zdaniem składu orzekającego NSA, zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w zw. z art. 193 wyklucza art. 183 p.p.s.a. (wyrok NSA z 13.06.2007 r., II OSK 1051/06, ONSA WSA 2008/4, poz. 69).
Wobec tego, że zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy i jego ocena wedle reguł swobodnej oceny dowodów nie została skutecznie zakwestionowana żadnym zarzutem kasacyjnym – Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był przyjąć, że materiał ten stanowi podstawę czynienia ustaleń faktycznych, a następnie ich oceny i zastosowania na gruncie mającej zastosowanie w sprawie normy materialnoprawnej.
Zdaniem Sądu II instancji w sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, by skutecznie stawiać zarzut naruszenia wskazanych w pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie.
Zgodnie z art. 7 ust 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego kwalifikujących się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/ 2005, (WE) 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782 (Dz. UE L 30 str.16, zwanego dalej rozporządzeniem 73/2009), jeżeli m.in.1) posiada w tym dniu działki rolne o powierzchni nie mniejszej niż określona dla RP w załączniku nr VII do rozporządzenia 1121/2009 tj. 1,00 ha;
2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; 3a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności.
Skoro autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie podważył skutecznie ustalenia, że wykluczona z płatności powierzchnia 21,55 ha nie kwalifikuje się do przyznania płatności z uwagi na stwierdzone przez organ, w wyniku kontroli zaniechanie prowadzenia na jej obszarze działalności rolniczej, prawidłowo przyjęto, iż w świetle powyższej regulacji (wymagającej między innymi utrzymywania gruntów zgodnie z normami i wymogami przez cały rok) nie zostały spełnione warunki do przyznania tej płatności.
W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, według którego w przypadku gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 50% zatwierdzonego obszaru w odniesieniu dla danej grupy upraw, płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona kwota zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli niemożliwe jest odliczenie tej kwoty w całości zgodnie ze wspomnianym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, saldo należności zostaje anulowane.
Ze względu na stwierdzoną w sprawie niniejszej różnicę między powierzchnią stwierdzoną (9.08 ha) a powierzchnią zadeklarowaną do objęcia jednolitą płatnością obszarową (35, 22 ha) i ustalone przedeklarowanie powierzchni wynoszące 26,14 ha, prawidłowo odmówiona została płatność i zasadnie nałożona sankcja.
Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Postanowienie o kosztach postępowania kasacyjnego w kwocie 360 zł, stanowiących wynagrodzenie pełnomocnika organu, biorącego udziału w postępowaniu przed I instancją, wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust 1 pkt 2 lit a) w zw. z ust 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).