Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1162/21 stwierdził, że pozostawienie protestu A (dalej: strona, spółka, skarżąca) bez rozpatrzenia na pismo z [...] lutego 2020 r. informujące o negatywnym wyniku oceny zgłoszonego wniosku o dofinansowanie w konkursie organizowanym przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości – dalej PARP w ramach Poddziałania 2.3.5 Design dla przedsiębiorców Programu Operacyjnego Inteligentny Rozwój 2014–2020 było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez PARP, a także orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.
Jak wynika z akt sprawy do strony zostało wysłane ww. pismo informujące o negatywnym wyniku oceny wraz z pouczeniem o prawie do złożenia protestu w terminie 14 dni od doręczenia pisma.
W dniu 19 marca 2020 r. spółka nadała protest w placówce pocztowej, który został pozostawiony bez rozpatrzenia. Organ wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że korespondencja została doręczona 4 marca 2020 r., wobec czego PARP uznała, że protest złożony został z naruszeniem 14 dniowego terminu na jego wniesienie.
W efekcie złożonej przez spółkę skargi WSA w Warszawie wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 842/20 stwierdził, że pozostawienie protestu było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez PARP, a także orzekł o kosztach postępowania.
WSA wskazał, że "uwzględnienie skargi nastąpiło niezależnie od treści sformułowanych w niej zarzutów, albowiem na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875), art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże na mocy art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy. Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu nastąpiło 23 maja 2020 r. Oznacza to, że w sprawie nastąpiło wstrzymanie biegu procesowego ustawowego terminu do wniesienia protestu, czego organ – wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zauważył."
W efekcie złożonej przez PARP skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji (wyrok z 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1232/20) wskazując, że "WSA w Warszawie nie przedstawił stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ nie wskazał czy prawidłowe jest ustalenie PARP, że pismo informujące o negatywnym wyniku oceny doręczono spółce 4 marca 2020 r. w sytuacji kiedy spółka podniosła, że pismo informujące o negatywnym wyniku oceny zostało doręczone 5 marca 2020 r."
WSA w Warszawie – realizując powyższe wytyczne – wydał wyrok opisany na wstępie uzasadnienia. W motywach wskazał, że protest Spółki został złożony w terminie: "Zdaniem Sądu zasadny jest zarzut spółki, iż organ błędnie przyjmuje, że doręczenie pisma nastąpiło dnia 4 marca 2020 r. Skarżąca spółka przedstawiła wydruk z systemu Poczty Polskiej, dotyczący przesyłki poleconej nr 00759007734858121463, z którego wynika data jego doręczenia w dniu 5 marca 2020 r. Świadczy o tym terminie odebrania przesyłki w dniu 5 marca 2020 r. również stempel oddawczy pocztowy na potwierdzeniu odbioru spornej przesyłki, na którym widnieje data 5 marca 2020. W tym stanie rzeczy należy uznać, że skarżąca spółka złożyła protest w dniu 19 marca 2020 r., na co przedstawiła dowód nadania, a więc w terminie 14 dni od doręczenia informacji o ocenie projektu oraz jego wynikach.
Dodatkowo należy wskazać, że gdyby nawet uznać, że sporną przesyłkę doręczono 4 marca 2020 r., jak twierdzi PARP, należy przyjąć, że w sprawie miał zastosowanie art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.374 ze zm.; dalej: ustawa o zwalczaniu COVID).
Przepis ten został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.568), zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r.
Zgodnie z powołanym przepisem art. 15 zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych: w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U.2020.433) stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od dnia 14 marca 2020 r. Przyjąć zatem należy, że od tej daty, z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw.
Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U.2020.875), art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. został uchylony. Zmiana ta weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. Jednakże na mocy art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy.
Oznacza to, że ustanie przyczyny powodującej zawieszenie biegu terminu w myśl tych przepisów nastąpiło 23 maja 2020 r.
Powyższe oznacza, że nastąpiło wstrzymanie biegu procesowego ustawowego terminu do wniesienia protestu, czego organ wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nie zauważył."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła PARP, która – stosownie do treści art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (Dz.U.2020.818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) w zw. z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325. ze zm.; dalej: p.p.s.a.) – zaskarżyła orzeczenie w całości, zarzucając na podstawie:
- I. art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:
- 1) art. 17 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz.U.2020.1041) poprzez uznanie, że zrzut z ekranu ze strony internetowej Poczty Polskiej, przedstawiający ścieżkę śledzenia przesyłki jest wystarczającym dowodem na obalenie domniemania doręczenia wynikającego z potwierdzenia odbioru jako dokumentu urzędowego, w sytuacji gdy data doręczenia jest inna oraz data na stemplu pocztowym oddawczym jest całkowicie nieczytelna;
- 2) art. 15 ust. 1 oraz art. 15 zzs ust. 2 w zw. z art. 14a ust. 5 ustawy o zwalczaniu COVID oraz art. 61 ustawy wdrożeniowej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz brak uwzględnienia, że sprawy ze skarg, o których mowa w art. 61 ustawy wdrożeniowej są sprawami pilnymi w rozumieniu art. 14a ust. 5 ustawy i zasady określonej w art. 15 z.z.s. ust. 1 stawy do nich nie stosuje się;
- 3) art. 18 ustawy z dnia 3 kwietnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach wspierających realizacją programów operacyjnych w związku z wystąpieniem COVID-19 (Dz.U.2020.694, dalej: specustawa funduszowa) w związku z art. 15 zzs ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID poprzez nieuwzględnienie, że przepis specustawy funduszowej jest przepisem szczególnym w stosunku do ustawy.
- II. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj,:
- 1) art. 61 ust. 8 lit. b) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego z urzędu, jako niezbędnego do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w zakresie przedstawionych przez strony sprzecznych dowodów,
- 2) art. 61 ust. 8 lit. b) ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przy jednoczesnym braku ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do argumentacji strony przeciwnej.
Mając powyższe na uwadze PARP wniosła na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. – o zasądzenie od spółki na rzecz PARP kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W motywach wskazano argumentację przemawiającą za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Spółka nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę nieważność postępowania. Skoro jej przesłanki nie wystąpiły, to Sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie sformułowano zarzuty oparte na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem w pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego, gdyż stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania.
Nie ulega zaś wątpliwości, że Sąd I instancji nie dokonał realizacji wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem w rozważaniach zawartych w motywach zaskarżonego wyroku dopuszcza możliwość doręczenia przesyłki w dacie umożliwiającej złożenie protestu 19 marca 2020 r. Nie uwzględnia przy tym zasady, audiatur et altera pars (należy wysłuchać drugiej strony), a mianowicie pomija milczeniem wywody zawarte w odpowiedzi na skargę. Tam zaś dostrzeżono, że zgodnie z treścią art. 54 ust. 1 ustawy wdrożeniowej 14 dniowy termin z racji doręczenia informacji 4 marca 2020 r. – upłynął 18 marca 2020 r. Protest został nadany następnego dnia, tj. 19 marca 2020 r., co upoważniało organ do podjęcia "decyzji" o pozostawieniu go bez rozpatrzenia – stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej.
Zwrócono też uwagę, że zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki – wsparte judykatem i odniesieniem do art. 244 ust. 1 k.p.c. – jest dokumentem urzędowym mającym z tej racji dodatkowy walor. Nie dysponuje tym zrzut ze strony internetowej (z ekranu strony internetowej) Poczty Polskiej, wskazujący inną datę doręczenia przesyłki.
Zupełnym milczeniem Sąd pominął także dwuznaczną kwestię dotyczącą złożenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu do złożenia protestu.
W ocenie PARP – zawartym w odpowiedzi na skargę – dokument urzędowy (jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru) korzysta z domniemania prawdziwości, które jednakże, jako domniemanie może zostać obalone. Ciężar podważania domniemania prawdziwości pocztowego dowodu doręczenia spoczywa na stronie, jak np. ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiany przez Skarżącą zrzut ekranu strony internetowej Poczty Polskiej nie mógł zostać uznany jako wystarczający i wiarygodny dowód na obalenie domniemania, co do okoliczności faktycznych (daty odbioru pisma przez Skarżącą), wynikającego z dokumentu urzędowego, za jaki uznaje się zwrotne potwierdzenie odbioru, a tym samym są zasadne zarzuty II.1 i II.2 petitum skargi kasacyjnej. Bez wątpienia wymaga wyjaśnienia – w ponownym postępowaniu – kwestia jednoznacznej daty doręczenia pisma dającego możliwość złożenia protestu. Możliwe jest to np. poprzez zwrócenie się do Poczty Polskiej o wskazanie jednoznacznej daty dokonania tej czynności (patrz wskazania NSA zawarte na stronie 6 uzasadnienia wyroku z 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1232/20 - w kontekście art. 190 p.p.s.a.).
Tak więc wady uzasadnienia – o których mowa w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1232/20 – nie zostały usunięte, przy czym np. kwestia nieczytelnej pieczęci na zwrotnym poświadczeniu odbioru pisma upoważniającego do wniesienia protestu została ustalona – przy użyciu bliżej nieokreślonej metody – wskazującej, że "widnieje tam data 5 marca 2020 r.", co czyni również zasadny zarzut I.1 petitum skargi kasacyjnej.
Powyższych braków nie mogą sanować rozważania Sądu I instancji dotyczące zawieszenia biegu terminów procesowych i sądowych, albowiem przedstawiona kwestia była już podnoszona przez PARP w skardze kasacyjnej z 6 sierpnia 2020 r. i Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał w motywach wyroku z 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1232/20, że podziela argumentację zawartą w wyroku WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 842/20; wobec braku realizacji przez Sąd I instancji wytycznych NSA, a także naruszenia art. 190 p.p.s.a., kwestia ta ma także istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.
Rozumując a contrario wskazać należy, że gdyby Sąd II instancji w wyroku z 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1232/20 przyjął za trafne konstatacje zawarte uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji dotyczące zawieszenia biegu terminów procesowych i sądowych, to w realiach niniejszej sprawy – nie miałaby znaczenia kwestia potrzeby jednoznacznego określenia terminu doręczenia stronie pisma z 25 lutego 2020 r.
Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji winien przyjąć, że z art. 15 zzs ust. 2 ustawy o zwalczaniu COVID wynika, że wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów procesowych i sądowych wymienionych m.in. w art. 15 zzs ust. 1 pkt 10 tej ustawy nie dotyczyło terminów w tzw. "sprawach pilnych", a za takie uznawano sprawy ze skarg na rozstrzygnięcia w sprawie protestów. Zgodnie z brzmieniem art. 15 zzs ust. 2 " wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczyło terminów w rozpoznawanych przez sądy sprawach wskazanych w art. 14a ust. 4 i 5". Ten zaś wprowadzał tzw. katalog spraw pilnych (art. 14 a ust. 5 tej ustawy), a były nimi sprawy, w przypadku których ustawa określała termin ich rozpatrzenia przez Sąd (zgodnie z art. 62 ustawy wdrożeniowej termin na rozpatrzenie skargi przez Sąd wynosi 30 dni) i jest jednym ze szczególnych uregulowań zawartych w p.p.s.a. Oznacza to, iż zasadne okazały się pozostałe zarzuty kasacyjne mające oparcie w treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Widząc konieczność sanacji wskazanych wątpliwości, a także potrzebę dokonania elementarnych ustaleń faktycznych w oparciu o dowody bezpośrednie, z uwzględnieniem związania treścią art. 190 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny – stosownie do treści art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015 r., poz. 1804).