Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 24 maja 2023 r., sygn. akt I GSK 979/19

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 951/18 oddalił skargę Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej "skarżący", "wierzyciel") na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. prowadził postępowanie egzekucyjne, na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez skarżącego, obejmujących należności z tytułu kar pieniężnych w związku z niedopełnieniem przez A. K. (dalej "zobowiązany") obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi. Pismem z 2 września 2015 r. skarżący zawiadomił Naczelnika US, iż decyzje będące podstawą do wystawienia tytułów wykonawczych zostały uchylone. Wobec powyższego, Naczelnik US postanowieniem z [...] stycznia 2016 r., umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone na podstawie ww. tytułów wykonawczych.

Następnie, A. K. wystąpił o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych, z uwagi na uchylenie w całości przez skarżącego wszystkich decyzji będących podstawą wystawienia tytułów wykonawczych.

Postanowieniem z [...] stycznia 2016 r. odmówiono zobowiązanemu zwrotu kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego w kwocie 4.029.20 zł. Dyrektor Izby Skarbowej w Warszawie, postanowieniem z [...] marca 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie. Postanowienie to zostało następne zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 18 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1264/16 uchylił zarówno postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie, jak również poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W.. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej spowodował wierzyciel, gdyż wydając tytuły wykonawcze miał wiedzę o tym, że nałożenie kar administracyjnych na zobowiązanego było niezgodne z prawem. Wobec powyższego odmowa zwrotu wyegzekwowanych przymusowo kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego była nieuprawniona.

Mając na uwadze powyższy wyrok, Naczelnik US postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...] zwrócił zobowiązanemu koszty egzekucyjne przypadające na rzecz organu egzekucyjnego w kwocie 4.029,20 zł. wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 511,54 zł. Następnie, postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...], obciążył wierzyciela kosztami egzekucyjnymi w kwocie 4.029.20 zł, powstałymi w związku z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym wobec zobowiązanego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Następnie, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., Naczelnik US zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego wobec zobowiązanego. Powyższe zawiadomienie wierzyciel odebrał w dniu 2 lutego 2018 r. i pismem z 8 lutego 2018 r. wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych.

Naczelnik US, działając na podstawie art. 64c § 3, § 4 i § 6a pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm.), dalej "ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" wydał w dniu [...] lutego 2018 r. postanowienie nr [...], którym obciążył wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel złożył zażalenie, na powyższe rozstrzygnięcie.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr. [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano na treść art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ podkreślił, że mając na uwadze treść wyroku z dnia 18 maja 2017 r., wydanego w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1264/16, w którym wskazano, że zarówno tytuły wykonawcze jak i samo postępowanie egzekucyjne pozbawione były podstawy prawnej, organ uznał, iż zasadnym było obciążenie wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi w kwocie 4.029,20 zł, wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 511,54 zł.

Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, który wyrokiem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 951/18 oddalił skargę Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Sąd I instancji wskazał na treść art. art. 64c § 3, § 4 i § 6a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1264/16. Wskazał, że obciążenie wierzyciela zwróconymi zobowiązanemu kosztami egzekucyjnymi, jest konsekwencją faktu, iż nie mogą one być ściągnięte od zobowiązanego. Natomiast ww. orzeczenie jest – jak słusznie zauważył organ – wiążące jedynie w zakresie zwrotu zobowiązanemu kosztów egzekucyjnych przypadających na rzecz organu egzekucyjnego.

Odnośnie zaś kwestii niepoinformowania wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi ostatecznego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego oraz uchylenia postanowienia z [...] stycznia 2018 r., Sąd I instancji wskazał, że pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] (doręczonym w dniu 2 lutego 2018 r.) organ zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Powyższego zawiadomienia organ egzekucyjny nie mógł doręczyć w: terminie określonym w art. 64c § 6a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym, tj. w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi ostatecznego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało bowiem doręczone wierzycielowi w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 25 lutego 2016 r. Jednakże wówczas nie była jeszcze rozstrzygnięta kwestia zainicjowana wnioskiem zobowiązanego o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych.

Kwestia ta rozstrzygnięta została ww. wyrokiem z 18 maja 2017 r. Zatem w terminie określonym w powyższym przepisie, koszty egzekucyjne nie obciążały wierzyciela, z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowienia, z którego wynikało, że koszty te obciążają zobowiązanego.

Następnie skarżący, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a." wniosła skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. 1. art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię wyrażającą się przyjęciem, że przepis ten dotyczy sprawy obciążenia wierzyciela kosztami egzekucji z uwagi na spowodowanie przez wierzyciela wszczęcia i prowadzenia egzekucji niezgodnie z prawem, podczas gdy przesłanką jego zastosowania jest niemożność ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego,
2. 2. art. 64c § 3 i art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną wykładnię wyrażającą się przyjęciem, że przepisy te regulują tożsamą sytuację i w konsekwencji można stosować je wymiennie, choć regulują one odrębne przesłanki odpowiedzialności wierzyciela,
3. 3. art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się przyjęciem, że ww. przepis może stanowić podstawę prawną postanowienia wydanego w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucji z uwagi na spowodowanie przez wierzyciela wszczęcia i prowadzenia egzekucji niezgodnie z prawem.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. 4. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niezgodny z ustawowym wzorcem, a to - niewskazanie podstaw prawnych twierdzeń sądu i sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny poprzez przyjęcie, że:
2. - wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r., V SA/Wa 1264/16 był wiążący dla organu administracji, oraz jednoczesne przyjęcie, że ww. wyrok nie był wiążący dla organu administracji publicznej, w konsekwencji zaś sporządzenie uzasadnienia w sposób wewnętrznie sprzeczny i niewskazanie podstawy prawnej twierdzeń sądu w tym zakresie,
3. - poprzez nie wyjaśnienie kwestii - w jakim zakresie zdaniem sądu wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r., V SA/Wa 1264/16 jako wiążący może stanowić podstawę orzeczenia o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego,
4. - poprzez powiązanie kwestii związania wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r., V SA/Wa 1264/16 z kwestią obowiązku zwrotu kosztów przez wierzyciela, w sposób niezrozumiały - pomijający nieobjęte wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r., V SA/Wa 1264/16 kwestie procedury i przesłanek nałożenia ww. obowiązku,
5. - poprzez brak wskazania podstawy prawnej dla twierdzenia, że okoliczność wydania zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w warunkach naruszenia powagi rzeczy rozstrzygniętej nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia, podczas gdy przepisy nakazują stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia,
6. - poprzez brak wskazania podstawy prawnej twierdzenia, że możliwe jest nałożenie obowiązku na stronę postępowania w sposób nieregulowany procedurą egzekucyjną, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa,
7. - poprzez nieodniesienie się do zarzutu dotyczącego niedokonania ustaleń faktycznych dotyczących przesłanek odpowiedzialności wierzyciela,
8. 5. art. 3 § 2 pkt 3, w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w wyniku przyjęcia, że kontrola legalności postanowienia sprowadza się do stwierdzenia istnienia związania wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r., V SA/Wa 1264/16 (bez ustalenia nawet zakresu związania ww. wyrokiem) i nie obejmuje kwestii proceduralnych warunków odpowiedzialności wierzyciela,
9. 6. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a." w zw. z art. 110 w zw. z 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie wydane w warunkach nieważności, tj. postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi wydane pomimo umorzenia postępowania w tej sprawie postanowieniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] stycznia 2018 r., podczas gdy obowiązkiem sądu jest w takiej sytuacji stwierdzenie nieważności postanowienia,
10. 7. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64c § 6a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez oddalenie skargi w wyniku uznania za zgodne z prawem obciążenie wierzyciela kosztami egzekucji pomimo niepoinformowania wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi ostatecznego postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, pomimo, że przepisy nie przewidują możliwości obciążenia wierzyciela kosztami bez zastosowania tego trybu,
11. 8. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez oddalenie skargi na skutek nieodniesienia się do zarzutów niedokonania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie ustaleń w zakresie przesłanki spowodowania przez wierzyciela wszczęcia i prowadzenia egzekucji w sposób niezgodny z prawem i pominięcia faktów temu przeczących, oraz pomimo faktu skonstruowania uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób uniemożliwiający określenie w jakim trybie rozpatrywana była sprawa obciążenia wierzyciela kosztami egzekucji i uzasadnienie postanowienia w oparciu o przesłanki przepisu niewskazanego jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia,
12. 9. art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie zasady dwuinstancyjności, tj. obowiązku rozpatrywania przez organ odwoławczy sprawy tożsamej ze sprawą będącą przedmiotem rozstrzygnięcia w I instancji, w konsekwencji zaś - naruszenie art. 19 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym za organ I instancji.

W oparciu o powyższe, mając na uwadze art. 188, art. 193, w zw. z art. 135 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie, względnie stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2018 r. [...] oraz postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] lutego 2018 r. względnie mając na uwadze art. 185 §1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania prowadzonego przez WSA.

Skarga kasacyjna została oparta została obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach, w pierwszej kolejności – co do zasady – rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez WSA przepis prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie mają usprawiedliwionych podstaw, a tym samym nie zasługują na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Zatem naruszenie tego przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, a także wówczas, gdy uzasadnienie nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże). Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. musi być na tyle ważkie, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (patrz np.: wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17).

Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem łączyć z ocenami i stanowiskiem, jakie prezentuje Sąd I instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, a do tego właśnie częściowo zmierza uzasadnienie omawianych zarzutów w rozpatrywanej skardze kasacyjnej. Zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód w sposób wystarczająco logiczny i jasny przedstawia stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie oceny zaskarżonego w sprawie niniejszej postanowienia. Dlatego też za bezpodstawny, w tym kontekście, należy uznać zarzut wewnętrznej sprzeczności wywodów Sądu I instancji. Kasator wydaje się nie zauważać, że wyrokiem z 18 maja 2017 r., wydanym w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 1264/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie z [...] marca 2016 r., nr [...] oraz postanowienie utrzymujące w mocy z dnia 13 stycznia 2016 r. nr 1442/EA/511-1358/14/16/MZ.

Mając na uwadze powyższy wyrok, Naczelnik US postanowieniem z [...] września 2017 r., nr [...] zwrócił zobowiązanemu koszty egzekucyjne przypadające na rzecz organu egzekucyjnego w kwocie 4.029,20 zł. wraz z odsetkami ustawowymi w wysokości 511,54 zł. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na powyższe rozstrzygnięcie, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wskazane postanowienie z [...] stycznia 2018 r. stanowi ostateczne zakończenie i realizację wyroku z 18 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1264/16. Przywołanie w zaskarżonym wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tego właśnie orzeczenia oraz okoliczności z nim związanych służyło całościowemu przedstawieniu problematyki sprawy i nie stanowiło, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, podstawy rozstrzygnięcia o obciążeniu wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Stanowiło jedynie, o czym dalej, wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji, a przede wszystkim organy administracji publicznej w sprawie nie orzekały w sprawie z naruszeniem zasady powagi rzeczy osądzonej. W skardze kasacyjnej podkreślono, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. wydane w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi i umorzył postępowanie w I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, podobnie jak organy rozstrzygające w sprawie, w sposób zgodny z prawem przyjęły, że postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie stanowiło realizację obowiązujących przepisów. Postanowieniem tym uchylono w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] i umarzono postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi z uwagi na dostrzeżone uchybienia dotyczące zastosowania przepisów normujących zasady postępowania w przypadku obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, co nie ma wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wobec powyższego nie doszło, wbrew zarzutowi kasatora, do naruszenia zarzucanych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 124 § 2 i 126. Również Sąd I instancji przeanalizował ten zarzut i zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarł rozważania i uzasadnienie swojego stanowiska.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie to było w pełni zgodne z obowiązujący w sprawie art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sprawie bowiem niezgodność z prawem wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej względem dłużnika stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1264/16. W tym to bowiem prawomocnym wyroku stwierdzono, że niezgodne z prawem wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyjnej wobec A. K. spowodował wierzyciel. Organ zaś na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższym wyroku. Dlatego też postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] uchylono w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] i umorzono postępowanie pierwszej instancji.

Natomiast w dalszej kolejności, Naczelnik US zawiadomił pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego przeprowadzonego wobec A. K.. Powyższe zawiadomienie wierzyciel odebrał w dniu 2 lutego 2018 r. i pismem z 8 lutego 2018 r. wystąpił do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wydanie postanowienia w sprawie kosztów egzekucyjnych. Postępowanie to w pierwszej instancji zostało zakończone wydaniem postanowienia z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], którym obciążono wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie niniejszej Sąd I instancji w pełni wyjaśnił również kwestię zgodnego z prawem niepowiadamiania wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi.

Wskazać bowiem trzeba na okoliczności faktyczne sprawy. Po pierwsze pismem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] (doręczonym w dniu 2 lutego 2018 r.) organ zawiadomił wierzyciela o wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Powyższego zawiadomienia organ egzekucyjny nie mógł doręczyć w: terminie określonym w art. 64c § 6a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym, tj. w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi ostatecznego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] o umorzeniu postępowania egzekucyjnego zostało bowiem doręczone wierzycielowi w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 25 lutego 2016 r. Jednakże wówczas nie była jeszcze rozstrzygnięta kwestia zainicjowana wnioskiem A. K. o zwrot nienależnie pobranych kosztów egzekucyjnych. Kwestia ta rozstrzygnięta została przywołanym prawomocnym wyrokiem z 18 maja 2017 r. oraz wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...].

Zatem w terminie określonym w art. 64c § 6a pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, koszty egzekucyjne nie obciążały wierzyciela, z uwagi na funkcjonowanie w obrocie prawnym postanowienia, z którego wynikało, że koszty te obciążają zobowiązanego. Dopiero zmiana wskazanych okoliczności faktycznych w sprawie umożliwiła wszczęcie na wniosek wierzyciela nowego postępowania w spawie kosztów egzekucyjnych i wydania w spawie zaskarżonych postanowień.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło również w sprawie niniejszej do naruszenia przez organ rozstrzygający sprawę zasady dwuinstancyjności. Kasator nie zauważa bowiem, że postępowanie prowadzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. i zakończone postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...] było prowadzone po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 18 maja 2017 r., a które to postępowanie było związane z prowadzeniem wobec majątku A. K. postępowaniem egzekucyjnym. Co wiemy z wcześniejszych wywodów, postępowanie w tej sprawie było niezgodnie z prawem wszczęte i prowadzone, gdyż egzekucję spowodował wierzyciel. Dlatego też postanowienie z [...] stycznia 2018 r., nr [...] uchylające w całości postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] września 2017 r., nr [...] i umarzające postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi należało uznać za w pełni zgodne z prawem.

Przez ten pryzmat należy analizować wszczęcie na wniosek wierzyciela i przeprowadzenie postępowania zakończonego zaskarżonym w sprawie postanowieniem. Takie zainicjowanie i wszczęcie postępowania nie stanowi bowiem, jak słusznie uznał Sąd I instancji, naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Pierwsze umorzone postępowanie egzekucyjne było bowiem prowadzone wobec dłużnika A. K., natomiast drugie było prowadzone na skutek złożonego wniosku przez wierzyciela, którym jest GITD. Nie zachodzi zatem pomiędzy tymi dwoma rozstrzygnięciami do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie doszedł do wniosku, że organ rozstrzygając zażalenie miał prawo do rozszerzenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Przepis art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa jedynie termin, w którym organ wydaje postanowienie w sprawie kosztów egzekucyjnych na wniosek wierzyciela, Nie stanowi on przepisu prawa materialnego w niniejszej sprawie. Tym samym słusznie Sąd I instancji uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Warszawie jako organ rozpatrujący zażalenie był uprawniony do poszerzenia zarówno podstawy prawnej rozstrzygnięcia jak i argumentacji w nim zawartego. Prawidłowo zatem uzupełnił podstawę prawną postanowienia organu pierwszej instancji o art. 64c § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto poczynione działania nie stanowiły wyjście poza ramy wszczętego postępowania w tej sprawie.

Nie można również zgodzić się z zarzutem dotyczącym błędnej podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Analizując zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej w zakresie naruszenia przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że zaskarżone w sprawie niniejszej postanowienie zostało wydane na podstawie art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem składu orzekającego w sprawie, wbrew zarzutom kasatora, organ rozstrzygający w sprawie oraz Sąd I instancji nie używali zamiennie w sprawie dwóch różnych i odmiennych przepisów – art. 64c § 3 i art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 64c § 4 i art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie są przepisami, które można stosować zamiennie. Skład orzekający w sprawie zgadza się z kasatorem, że regulują one dwie różne sytuacje faktyczne i w sposób odmienny regulują przesłanki odpowiedzialności wierzyciela. Przepis art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi bowiem wyjątek od zasady obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego w administracji i zgodnie z nim wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Przedmiotowa regulacja nie wymienia przyczyn niemożliwości ściągnięcia kosztów egzekucyjnych od zobowiązanego, nie rozróżnia w tym przedmiocie powodów faktycznych i prawnych. W tej sytuacji wierzyciel nie tylko nie odzyskuje od zobowiązanego dochodzonej należności, ale jest obciążany kosztami bezskutecznej egzekucji.

Zwrot normatywny "nie mogą być one ściągnięte" należy rozumieć jako nieściągnięte w ogóle (z przyczyn faktycznych czy prawnych). Ponieważ ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, przyjmuje się, że art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także i wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych (patrz: wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3267/13). Wskazana norma, jak słusznie zauważył Sąd I instancji oraz organ, ma w pełni zastosowanie w sprawie niniejszej.

W wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 1264/16, wskazano bowiem, że niezgodnie z prawem wszczęto i prowadzono egzekucję wobec zobowiązanego, bowiem wierzyciel wydając tytuły wykonawcze w dniu 6 listopada 2014 r. miał wiedzę o tym, że nałożenie kar administracyjnych na A. K. było niezgodne z prawem, a informację tę powziął już w dniu 14 marca 2014 r. W świetle powyższego, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie mógł znaleźć i nie znalazł zastosowania art. 64c § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy w sposób prawidłowy dokonały subsumpcji tych przepisów i zastosowały w sprawie niniejszej art. 64c § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec tego zasadnie Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że zastosowanie w sprawie miał wskazany art. 64c § 4 wymienionej ustawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.