Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1048/20 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w K. na postanowienie Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 lutego 2020 r. nr KZT.70.5.2020 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.
Skargę kasacyjną wniosły M. Sp. z o.o. w K. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 122c § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 24f ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2020 r. poz. 2028, dalej: u.z.z.w.) w zw. z art. 122f § 1 k.p.a. w zakresie w jakim Sąd I Instancji błędnie oddalił skargę spółki, a to w wyniku pominięcia, iż w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji nie zastosowały wskazanych przepisów oraz bezzasadnie odmówiły wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy, podczas gdy organ I instancji nie wydał decyzji administracyjnej w ustawowym terminie 45 dni, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., a tym samym ziściły się przesłanki wejścia taryf w życie, określone w art. 24f ust. 2 u.z.z.w. (sprawa została załatwiona w sposób milczący), co za tym idzie - organy obowiązane były do wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy.
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w. w zakresie w jakim Sąd I instancji błędnie oddalił skargę spółki, a to w wyniku nieprawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego i błędnego uznania, że organ wydał decyzję administracyjną w ustawowym terminie 45 dni, o którym mowa w art. 24c ust. 1 u.z.z.w., podczas gdy termin ten upłynął w sprawie w dniu 19 grudnia 2019 r., zaś organ I instancji wydał decyzję dopiero w dniu 24 grudnia 2019 r., zatem w momencie gdy nie był do tego uprawniony, a tym samym podjął czynność procesową (wydanie decyzji) w sposób bezskuteczny.
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 27b ust. 1 u.z.z.w. w zakresie w jakim Sąd I instancji błędnie oddalił skargę spółki, a to w wyniku nieprawidłowego uznania, że organ I instancji uprawniony był do wielokrotnego wzywania spółki do uzupełnienia braków wniosku o charakterze formalnym lub materialnoprawnym, podczas gdy w sprawie wniosek o zatwierdzenie taryf nie był dotknięty wadami formalnymi, zaś kolejne wezwania organu I instancji w toku sprawy stanowiły w istocie przejaw merytorycznej oceny wniosku i zdaniem Spółki winny w razie negatywnego wyniku tejże oceny (co do kompletności materialnoprawnej projektu taryf lub uzasadnienia) wiązać się z odmową zatwierdzenia taryf, nie zaś dalszymi żądaniami organu I instancji w przedmiocie przedłożenia przez Spółkę dodatkowych informacji, wyjaśnień lub dokumentów,
- 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 24c ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 u.z.z.w. w zakresie w jakim Sąd I instancji błędnie oddalił skargę Spółki, a to w wyniku uznania, że poza zakresem rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej dotyczącej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia pozostaje kwestia badania statusu pozostałych stron postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.
- 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku niezawierające podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia.
Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, ponowne rozpoznanie sprawy i rozstrzygnięcie poprzez uwzględnienie skargi spółki, a to z uwagi na oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku z pkt 1, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku przez Sąd II instancji i uwzględnienie skargi spółki poprzez uchylenie obu postanowień tj. o uchylenie postanowienia organu oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. wniosła o zasądzenie od organu na rzecz spółki zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania za obie instancje sądowoadministracyjne. w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem procesowym z dnia 27 października 2021 r. Spółka przedstawiła dalsze argumenty co do sporu oraz dokonała rekapitulacji swojego stanowiska w sprawie.
Pismem procesowym z dnia 18 listopada 2021 r. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odniósł się do argumentacji przedstawionej w piśmie procesowym skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).
Jak wynika z art. 193 p.p.s.a. (zdanie drugie), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten wyznacza granice, w jakich NSA uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej. Wskazana regulacja – będąca przepisem szczególnym – modyfikuje normę zawartą w art. 141 § 4 p.p.s.a., stosowanym odpowiednio w związku z art. 193 (zdanie pierwsze) p.p.s.a., w ten sposób, że pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ograniczyć się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, umożliwiając tym samym pominięcie tych elementów uzasadnienia wyroku, które nie są niezbędne dla wyjaśnienia istoty rozstrzygnięcia NSA. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę na to, że chociaż sprawa dotyczy zagadnienia wydania zaświadczenia o milczącym załatwieniu sprawy to w istocie kluczowy problem dotyka kwestii zasad obliczenia terminu 45 dniowego, o którym stanowi art. 24c ust. 1 u.z.z.w. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego istoty problemu nie dostrzegł w tej sprawie autor skargi kasacyjnej, o czym świadczy konstrukcja zarzutów ujętych w tym piśmie procesowym. Po pierwsze, w skardze kasacyjnej w zasadzie nie zaskarżono w ogóle przepisu prawa materialnego jakim jest art. 24c ust. 1 u.z.z.w. Owszem przepis ten wymieniono obok zarzutów ujętych w punkcie 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, jednak z ich treści nie wynika, żeby ten właśnie przepis (jego wykładnia lub zastosowanie) był kwestionowany.
Po drugie, w skardze kasacyjnej w ogóle nie zaskarżono art. 35 § 5 k.p.a. Obszerne rozważania dotyczące tego przepisu pojawiły się dopiero w piśmie procesowym strony skarżącej z dnia 27 października 2021 r. W tym miejscu warto jednak zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.
Oznacza to, że strona może przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych jednak nie uprawnia jej to do późniejszego, po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, rozszerzenia podstaw kasacyjnych, czy też ich późniejszego powoływania, określenia czy precyzowania. W istocie taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie w zakresie art. 35 § 5 k.p.a.
Zaprezentowana wyżej konstrukcja skargi kasacyjnej w tej sprawie spowodowała, że Naczelny Sąd Administracyjny miał istotnie ograniczone pole badawcze w tej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia, który dotyczy kwestii ustaleń faktycznych w sprawie oraz oceny całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie nie sposób oprzeć się wrażeniu skrajnej lakoniczności uzasadnienia w tym zakresie. W ogóle nie wyjaśniono na czym miało polegać naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 24f ust. 2 u.z.z.w. Co więcej, zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć między innymi na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nawet słowem nie wykazano, że uchybienie procedurze mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zarzuty ujęte w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej okazały się nieuzasadnione.
Również niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. W zarzucie tym kwestionowano naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. oraz art. 27b ust. 1 u.z.z.w. w zakresie w jakim Sąd I instancji zaakceptował praktykę organu I instancji polegającą na wielokrotnym wzywaniu spółki do uzupełnienia braków wniosku o charakterze formalnym lub materialno prawnym. Autor skargi nie sprecyzował jednak, czy kwestionuje wadliwą wykładnię ww. przepisów czy też ich wadliwe zastosowanie, co oczywiście nie ułatwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie ww. zarzutów. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden przepis prawa nie ogranicza możliwości wielokrotnego stosowania w tym samym postępowaniu art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. Co zaś się tyczy realiów tej sprawy należy zwrócić uwagę, że w omawianym zarzucie skarżący w istocie kwestionował stan faktyczny odnoszący się do istotnych w sprawie ustaleń, czy zaistniały podstawy faktycznego zastosowania ww. przepisów, czego konsekwencją było ustalenie przez organy administracyjne, że wniosek okazał się być kompletny dopiero 4 listopada 2019 r., a ponadto w sprawie dokonano szeregu czynności, które wpłynęły na termin załatwienia sporawy.
Podkreślić raz jeszcze należy, że w tej sprawie okoliczności te ściśle wiązały się z ustaleniem stanu faktycznego. W tym miejscu trzeba zauważyć, że przedstawione wyżej zarzuty w żaden sposób nie zostały powiązane z zarzutami odnoszącymi się do ustaleń faktycznych w sprawie. Stanu faktycznego nie sposób zaś skutecznie kwestionować zarzutami naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a.
Na podstawie analizy uzasadnienia ww. zarzutów nasuwają się spostrzeżenia o jej daleko idącej lakoniczności. Autor skargi kasacyjnej w sposób ogólny wskazał, że (...) kolejne wezwania organu I instancji w toku sprawy stanowiły natomiast w istocie przejaw merytorycznej oceny wniosku. Organ regulacyjny wzywał spółkę do przedkładania kolejnych dokumentów, informacji lub wyjaśnień, które niejako uzupełniały materiał dowodowy przedłożony wraz z wnioskiem o zatwierdzenie taryf. Z konstrukcji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Konieczność uzasadnienia skargi kasacyjnej oznacza, że to jej autor ma przekonać Sąd o zasadności postawionych zarzutów. Uzasadnienie powinno być skonstruowane w sposób czytelny z zachowaniem właściwego poziomu szczegółowości. W tym przypadku uzasadnienie jest tak ogólne, że jego weryfikacja wymaga od Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenia własnej analizy, co w istocie stanowiłoby uzupełnienie uzasadnienia autora skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jednak możliwości takiego działania.
Przechodząc do zarzutu ujętego w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że brak zarzutu naruszenia w sprawie art. 35 § 5 k.p.a. prowadzi do wniosku, że nie zakwestionowano stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, zgodnie z którym przy obliczaniu terminu do załatwienia sprawy należy uwzględnić również okresy podlegające wyłączeniu, na podstawie art. 35 § 5 k.p.a.
Zarzut zawarty w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z konstrukcji zarzutu ujętego w punkcie 4 petitum skargi kasacyjnej wynika, że nie spełnia on standardu art. 174 p.p.s.a.
Również niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów.
Ponadto przyjmuje się, iż wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów, w sytuacji gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, jak najbardziej poddaje się kontroli tego sądu.
Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnie zaskarżony wyrok zawiera podstawę prawną oraz analizę przepisów prawa zastosowanych w sprawie. Natomiast okoliczność, że rozważania Sądu nie są przez stroną akceptowane merytorycznie nie stanowi podstawy do kwestionowania orzeczenie poprzez naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.
Wreszcie niezasadny okazał się zarzut zawarty w punkcie 1. petitum skargi kasacyjnej. Zarzut ten odnosi się do niezastosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy. Jak już jednak zasygnalizowano na wstępie kluczowy problem dotyka kwestii zasad obliczenia terminu 45. dniowego, o którym stanowi art. 24c ust. 1 u.z.z.w. W tej sprawie zastosowanie przepisów o milczącym załatwieniu sprawy mogłoby potencjalnie znaleźć zastosowanie dopiero po uprzednim stwierdzeniu, że organ administracyjny wydał decyzję po upływie 45. dniowego terminu wynikającego z art. 24c ust. 1 u.z.z.w. Skoro jednak w tej sprawie skarga kasacyjna nie zakwestionowała ustaleń Sądu I instancji o nieprzekroczeniu ww. terminu, działając konsekwentnie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do uznania zarzutu zawartego w punkcie I petitum skargi kasacyjnej jako nieuzasadnionego.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).