Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 98/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1061/20, w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w P. na rozstrzygnięcie Ministra Klimatu z dnia [...] maja 2020 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu – stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Orzekł też o kosztach postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. lnstytucja Wdrażająca – Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej Fundusz) poinformowała stronę o zakończeniu oceny złożonego wniosku o dofinansowanie projektu pn. "[...]". Oceny dokonano w oparciu o kryteria formalne i merytoryczne I stopnia. Skarżąca została w tym piśmie poinformowana o negatywnym wyniku oceny formalnej, bowiem projekt nie spełnił kryteriów formalnych:

1. - nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu,
2. - nr 12: Gotowość techniczna projektu do realizacji

W ramach oceny merytorycznej I stopnia projekt uzyskał 42 punkty, tym samym nie przekroczył wymaganego w konkursie minimum wynoszącego 60% punktów (tj. 45,6 punktów) w stosunku do maksymalnej liczby punktów możliwych do uzyskania.

Minister Klimatu nie uwzględnił protestu od powyższego rozstrzygnięcia, wskazując, że powodem stwierdzenia niespełnienia przedmiotowego kryterium formalnego nr 2 był fakt, iż do wniosku o dofinasowanie nie zostały dołączone załączniki określone w załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu (poz. 9 Wykaz prawomocnych decyzji lokalizacyjnych oraz poz. 22 Wewnętrzne procedury zawierania umów, do których nie stosuje się przepisów ustawy PZP).

W odpowiedzi na wezwanie Funduszu do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie poprzez: (1) wskazanie uchwał o podjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji lokalizacyjnych dla wszystkich zadań ujętych w projekcie oraz (2) wyjaśnienie, czy posiada wewnętrzne procedury zawierania umów – strona wskazała, że dla obszaru, na którym są planowane zadania inwestycyjne ujęte w projekcie, nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie zostały wydane decyzje lokalizacyjne. Spółka oświadczyła ponadto, iż nie posiada wewnętrznych procedur zawierania umów. Powołała się na art. 64 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym dopuszczono stwierdzenie niepełnej zgodności z kryterium formalnym Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ oraz regulaminem konkursu oraz z kryterium formalnym Gotowość techniczna projektu do realizacji (odroczenie oceny), w przypadku gdy stwierdzone uchybienia dotyczą: a) braku wydanych decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych, gdy są one uzyskiwane od innego organu, a Wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie; b) innych dokumentów, których brak lub niekompletność nie wpływa na wynik oceny merytorycznej I stopnia, przykładowo: (...) wewnętrzne procedury udzielania zamówień publicznych; z zastrzeżeniem uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie.

W ocenie Organu pkt 64 Regulaminu konkursu, który stanowi, że mechanizm stwierdzenia niepełnej zgodności projektu z ww. kryteriami formalnymi, jest fakultatywnym elementem procedury oceny wniosków o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia. Możliwość odroczenia oceny ww. kryteriów miało na celu uelastycznienie zasad postępowania konkursowego. Fundusz mógłby zastosować pkt 64 Regulaminu konkursu, np. w sytuacji, gdyby w konkursie zachodziło ryzyko, że nie będzie możliwe wykorzystanie wszystkich środków przeznaczonych na konkurs. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w tej sprawie, zaś pkt 64 Regulaminu konkursu nie był stosowany w odniesieniu żadnego z projektów.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących oceny kryteriów merytorycznych I stopnia Minister wskazał, że

1. - w zakresie kryterium nr 4 Działania związane z zapobieganiem powstawaniu odpadów – skarżąca nie dołączyła szczegółowego opisu planowanych wydatków w ramach poszczególnych zadań, w związku z czym Fundusz nie miał możliwości oceny, czy planowane wydatki są uzasadnione oraz czy projektowi powinny zostać przyznane dodatkowe punkty. Organ podkreślił, że to na stronie spoczywa odpowiedzialność za przygotowanie wniosku o dofinansowanie, a także za dostarczenie informacji pozwalających na obiektywne ustalenie, który projekt najpełniej wpisuje się w wymagania określone w kryteriach wyboru. Przedstawienie informacji, iż posadowienie kontenera edukacyjnego wiąże się z wydatkiem w wysokości 439.000 zł jest, w ocenie Ministra, informacją zbyt ogólną,
2. - w zakresie kryterium nr 7 Przygotowanie projektu – spółka załączyła dwie umowy przedwstępne sprzedaży dla działek objętych planowanym przedsięwzięciem. Zdaniem Ministra, umowy przedwstępne nie dokumentują, iż wnioskodawca dysponował tytułem prawnym do gruntu umożliwiającym realizację projektu i zachowanie trwałości projektu, lecz stanowi dowód tego, że takim tytułem będzie dysponował w przyszłości po jej wykonaniu.
3. - w zakresie powołania jednostki realizującej projekt lub powierzenie koordynacji projektu istniejącej jednostce organizacyjnej – strona zamierzała powierzyć koordynację Zastępcy Głównego Księgowego (prokurentowi). W ocenie organu jedna osoba nie stanowi komórki organizacyjnej.
4. - w zakresie kryterium nr 14 Dostępność PSZOK osiągnięta po zakończeniu realizacji projektu – mając na uwadze liczbę mieszkańców gminy P., tj. 14.892 osób, jeden PSZOK przypadnie na ponad 10.000 mieszkańców, zatem nie można projektowi przyznać dodatkowych punktów zgodnie z tym kryterium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do treści art. 64 Regulaminu konkursu, zgodnie z którym dopuszcza się stwierdzenie niepełnej zgodności z kryterium formalnym Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych PO IiŚ" oraz regulaminem konkursu oraz kryterium formalnym Gotowość techniczna projektu do realizacji (odroczenie oceny), w przypadku gdy stwierdzone uchybienia dotyczą: a) braku wydanych decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych gdy są one uzyskiwane od innego organu a Wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie; b) innych dokumentów, których brak lub niekompletność nie wpływa na wynik oceny merytorycznej I stopnia, przykładowo: (...) wewnętrzne procedury udzielania zamówień publicznych; z zastrzeżeniem uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie (...).

W ocenie Sądu użycie sformułowania "dopuszcza", a nie "może dopuścić", świadczy o konieczności każdorazowego zastosowania tego przepisu. Nie ma zatem racji Minister, iż pkt 64 Regulaminu konkursu stanowi, że mechanizm stwierdzenia niepełnej zgodności projektu z kryterium formalnym Zgodność z Programem Operacyjnym lnfrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu, jak również z kryterium formalnym Gotowość techniczna projektu do realizacji, jest fakultatywnym elementem procedury oceny wniosków o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia.

Zdaniem WSA, stanowisko organu, że Fundusz mógłby zastosować pkt 64 Regulaminu konkursu, dopuszczając odroczenie oceny części gorzej przygotowanych projektów, np. gdyby w konkursie zachodziło ryzyko, że nie będzie możliwe wykorzystanie wszystkich środków przeznaczonych na konkurs, nie znajduje umocowania ani w treści pkt 64 Regulaminu konkursu, ani w żadnym innym jego punkcie. Fundusz powinien zatem zastosować ten punkt regulaminu przy ocenie spornych kryteriów formalnych.

Sąd I instancji nie zgodził się również ze sposobem przeprowadzenia oceny w ramach kryterium merytorycznego nr 7. W ocenie Sądu komórkami organizacyjnymi są również jednoosobowe stanowiska pracy. Należy zatem przede wszystkim wyjaśnić charakter stanowiska Zastępcy Głównego Księgowego, jego umiejscowienie w strukturze organizacyjnej skarżącej. Z tego względu ocena w powyższych ramach została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przynajmniej w zakresie błędnego uzasadnienia.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, niesłuszne jest stanowisko strony, iż umowa przedwstępna jest tytułem prawnym do gruntu. WSA zgodził się z Ministrem, że umowy przedwstępne sprzedaży działek nie dokumentują, iż wnioskodawca dysponował tytułem prawnym do gruntu umożliwiającym realizację projektu i zachowanie trwałości projektu, lecz stanowi dowód tego, że takim tytułem będzie dysponował w przyszłości po jej wykonaniu.

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu protestu Fundusz powinien przeprowadzić ocenę z obligatoryjnym zastosowaniem pkt 64 Regulaminu konkursu w ramach spornych kryteriów formalnych oraz ustalić usytuowanie stanowiska Zastępcy Głównego Księgowego w strukturze organizacyjnej skarżącej i ewentualnie przyznać dodatkowe punkty w ramach oceny kryterium merytorycznego nr 7.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Klimatu i Środowiska, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 828 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa) – poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku o dofinansowanie, co zdaniem WSA polegało na naruszeniu zasad rzetelności i przejrzystości poprzez niezastosowanie pkt 64 regulaminu konkursu w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie, złożonego przez spółkę;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej poprzez:
3. a) nieprawidłowe ustalenie stanu sprawy, tj. w oparciu o niektóre tylko okoliczności faktyczne, bez wnikliwego rozważenia całości akt sprawy – w zakresie, w jakim uzasadnienie skarżonego wyroku wskazuje, że niezastosowanie pkt 64 regulaminu konkursu mogło mieć istotny wpływ na wynik oceny projektu skarżącego w ramach kryterium formalnego nr 2 Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz nr 12 Gotowość techniczna projektu do realizacji,
4. b) poprzez błędną, dowolną ocenę stanu sprawy, tj. w oparciu o wybiórczo ustalony stan sprawy oraz z naruszeniem reguł logicznego wnioskowania w zakresie, w jakim uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje, że niezastosowanie pkt 64 regulaminu konkursu mogło mieć istotny wpływ na wynik oceny projektu skarżącej w ramach kryterium formalnego nr 2 Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz nr 12 Gotowość techniczna projektu do realizacji, tj. w zakresie dotyczącym objęcia terenu projektu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub uzyskaniem tzw. decyzji lokalizacyjnych, z równoczesnym zaniechaniem przez WSA należytego umotywowania, w oparciu o jakie okoliczności sprawy Sąd doszedł do takiego wniosku.
5. 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób niezgodny z zasadami rzetelności i przejrzystości w zakresie kryterium merytorycznego I stopnia nr 7: Przygotowanie projektu pkt b) przygotowanie instytucjonalne, pomimo że ocena projektu w zakresie ww. kryterium została przeprowadzona w sposób prawidłowy;
6. 4. naruszenie prawa procesowego mogące mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w w. z art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej oraz z art. 55 ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia protestu Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, pomimo że ta instytucja nie jest uprawniona do rozpatrywania protestów oraz nie rozpatrywała protestu będącego przedmiotem zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 12 listopada 2020 r. – zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane przez Ministra Klimatu (którego obowiązki stanowią obecnie zakres kompetencji Ministra Klimatu i Środowiska).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

[A] Sp. z o.o. w P. nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie wynikającym z tego przepisu nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych, tzn. naruszeniu przepisów prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe. Konieczność zachowania tej kolejności oceny zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że prawidłowe odniesienie się do zarzutów związanych z naruszeniem prawa materialnego jest możliwe tylko w sytuacji, gdy w postępowaniu kasacyjnym zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości albo, że nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej. Tak określony porządek oceny zarzutów kasacyjnych nie może być zachowany wówczas, gdy między zarzutami procesowymi i materialnymi zachodzi taki związek, że zarzuty podnoszące naruszenie prawa materialnego są nierozerwalnie złączone z zarzutami procesowymi, bo te drugie są pochodną lub konsekwencją pierwszych.

Ten porządek rozpoznania skargi kasacyjnej nie ma miejsca także wtedy, gdy przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej nie jest decyzja lub postanowienie, bo w tych przypadkach ze względu na specyfikę prowadzonych postępowań, ustalanie faktów mających stanowić podstawę wyrokowania nie może być oderwane od kwestii materialnych rozpoznawanej sprawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku niniejszej skargi kasacyjnej, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny łącznie rozpozna obie grupy zarzutów kasacyjnych.

Według Sądu II instancji, zarzuty skargi kasacyjnej skutecznie podważają zgodność z prawem stanowiska WSA, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie ocena zgłoszonego do dofinansowania projektu przeprowadzona została z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od tego że nie wszystkie zawarte w środku prawnym zarzuty okazały się trafne.

Niezasadny okazał się bowiem zarzut naruszenia art. 141 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie organ w ramach naruszenia powyższego przepisu zarzucił nieprawidłowe ustalenie stanu sprawy bez wnikliwego rozważenia całości akt sprawy – oraz jego dowolną ocenę w zakresie, w jakim uzasadnienie skarżonego wyroku wskazuje, że niezastosowanie pkt 64 Regulaminu konkursu mogło mieć istotny wpływ na wynik oceny projektu skarżącego w ramach kryterium formalnego nr 2 Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym Opisem Osi Oriorytetowych POIiŚ" oraz nr 12 Gotowość techniczna projektu do realizacji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut okazał się chybiony. W rozpoznawanej sprawie brak jest bowiem podstaw, aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. WSA przedstawił w nim bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zaś uzasadnienie prawne zaskarżonego wyroku zawiera rozważania sądu co do sprzeczności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz postępowania, w ramach którego rozstrzygnięcie zostało wydane. Powyższe pozwala prześledzić tok rozumowania WSA, umożliwia zatem przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. To z kolei prowadzi do wniosku, że WSA uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający powyżej wskazane wymogi.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (v. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, niepubl.). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast (co czyni w sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej) zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tak więc sam fakt, że w złożonym środku prawnym skarżący organ - w pierwszej kolejności kwestionując ustalenia stanu faktycznego, a następnie zarzucając jego błędną i dowolną ocenę - nie zgadza się z rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem, nie może oznaczać, że uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów określonych w powołanym wyżej przepisie prawa.

W świetle wskazanych wyżej okoliczności zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nietrafny.

Natomiast jako zasadne ocenić należy zarzuty stawiane Sądowi I instancji (zawarte w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) podważające stanowisko tego Sądu, że ocena projektu co do spełnienia kryteriów formalnych: nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz Regulaminem konkursu, ponieważ nie zostały dołączone dokumenty określone w Załączniku nr 2 do Regulaminu konkursu pn. Lista załączników do wniosku o dofinansowanie: poz. nr 9 Wykaz prawomocnych decyzji lokalizacyjnych oraz poz. 22: Wewnętrzne procedury zawierania umów, do których nie stosuje się przepisów ustawy PZP oraz kryterium nr 12: Gotowość techniczna projektu do realizacji, co było spowodowane tym, że dla obszaru objętego projektem nie ustanowiono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani nie wydano ostatecznej decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu (decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego - została dokonana z naruszeniem prawa i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku o dofinansowanie projektu, ponieważ NFOŚiGW oraz MKiŚ naruszyły zasady: rzetelności i przejrzystości wyrażone w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Zdaniem WSA ww. naruszenie polegało na bezpodstawnym niezastosowaniu przez NFOŚiGW pkt 64 Regulaminu konkursu nr POIS.02.02.00-IW.02-00-207/19 w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie złożonego przez Stronę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do tak stawianych (w oparciu o podstawę wynikającą z art. 174 § 1 p.p.s.a.) zarzutów, zasadne jest podkreślenie, że w sprawach, przedmiotem których jest ocena projektu, dokonywana w oparciu o przepisy ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 – poza powszechnie obowiązującymi przepisami prawa unijnego i krajowego – wzorzec kontroli stanowią również postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego w rozumieniu art. 6 § 1 i 2 ustawy wdrożeniowej. Z uwagi na fakt, że w świetle ostatniego z powołanych przepisów katalog dokumentów mogących wejść w skład systemu realizacji jest otwarty, na system ten składają się różnego rodzaju dokumenty, w tym Regulamin konkursu, określający – w myśl art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej – kryteria wyboru projektu (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., II GSK 1517/17).

Należy bowiem mieć na uwadze, że wnioskodawca, przystępując do naboru wniosków o dofinansowanie, zna jego zasady naboru i wyraża akceptację dla tych warunków, a chcąc uzyskać wsparcie ze środków unijnych, godzi się postępować ściśle według tych zasad. Nie ulega kwestii, iż w istocie postanowienia zawarte w szeroko pojmowanych dokumentach systemu realizacji projektu mogą więc stanowić podstawę praw i obowiązków wnioskodawców (por. Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 pod red. R. Poździka; Wyd. sejmowe, 2016; komentarz do art. 6 teza 4-5 i powołane tam orzecznictwo).

Przepis art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej stanowi wprost, że projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Powołany art. 37 ustawy w ust. 1 stanowi zaś, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Zasadnie przyjmuje się przy tym, że obowiązek poszanowania wskazanych wyżej zasad dotyczy każdego etapu konkursu – począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego aż po zakończenie tego postępowania konkursowego – i zasady te mają charakter normatywny, stanowiąc gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej, i znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy wywodzącej się z traktatowej zasady równości, a rzetelność wyboru projektów rozumieć należy jako działanie sumienne, solidne, staranne i zgodne z określonymi zasadami i obowiązkami (por. wyroki NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1549/17 oraz z 20 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1597/17).

Dla czytelności rozważań czy ocena projektu – odnośnie do spornej kwestii spełnienia wskazanych wyżej kryteriów formalnych – została przeprowadzona w sposób nienaruszający prawa, bądź czy w sposób prawo to naruszający i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny w szczególności – w świetle sformułowanych podstaw kasacyjnych – w zgodzie z zasadą rzetelności i przejrzystości, zasadne jest przytoczenie regulacji pkt 64 Regulaminu Konkursu. Stanowi on że: "Dopuszcza się stwierdzenie niepełnej zgodności z kryterium formalnym "Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu" oraz kryterium formalnym "Gotowość techniczna projektu do realizacji" (odroczenie oceny), w przypadku, gdy stwierdzone uchybienia dotyczą:

1. a) braku wydanych decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych, gdy są one uzyskiwane od innego organu a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie;
2. b) innych dokumentów, których brak lub niekompletność nie wpływa na wynik oceny merytorycznej I stopnia, przykładowo:

iv. wewnętrzne procedury udzielania zamówień publicznych;

z zastrzeżeniem uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie. Instytucja Wdrażająca określa jednakowy dla wszystkich wniosków złożonych w naborze termin na uzupełnienie braków. Lista rankingowa zostanie utworzona dopiero po upływie ww. terminu. W przypadku niedostarczenia wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie projekt jest oceniany negatywnie".

Uregulowanie zawarte w pkt 64 Regulaminu konkursu stanowi wyjątek od ogólnej zasady określonej w pkt 53 Regulaminu konkursu, zgodnie z którą na pierwszym etapie oceny projekt otrzymuje negatywną ocenę, w przypadku gdy chociaż jedno kryterium formalne nie zostanie spełnione. Zgodnie bowiem z pkt 53 Regulaminu konkursu "Projekt otrzymuje negatywną ocenę w przypadku, gdy chociaż jedno kryterium formalne nie zostanie spełnione lub gdy w wyniku przeprowadzenia oceny wg kryteriów merytorycznych I stopnia projekt nie uzyska minimum 60% maksymalnej liczby punktów".

Analiza postanowień Regulaminu konkursu dotyczących oceny spełnienia warunków formalnych wniosku o dofinansowanie oraz oceny formalnej i merytorycznej I stopnia, prowadzi zaś do wniosku, iż procedura określona w pkt 64 Regulaminu konkursu – odroczenie oceny w zakresie 2 kryteriów formalnych – zdaniem NSA, wbrew stanowisku Ministra – nie miała charakteru akcesoryjnego, jak trafnie przyjął Sąd I instancji, co oznacza, iż NFOŚiGW nie mógł odstąpić od jej zastosowania

Przeprowadzona przez Ministra w skardze kasacyjnej analiza językowa ww. regulacji (pkt 64 Regulaminu konkursu), w której użyto wyrażenia "dopuszcza się stwierdzenie niepełnej zgodności (...)", które winno zostać odczytane jako "możliwość" lub "przyzwolenie" na przeprowadzenie takiej procedury, co było zdaniem organu podyktowane dużą liczbą złożonych wniosków o dofinansowanie, których wnioskodawcy ubiegali się o przyznanie dofinansowania w wysokości znacznie wyższej niż wartość środków dostępnych do rozdysponowania w jego ramach oraz fakt, że NFOŚiGW nie stosował ww. mechanizmu w konkursie nr POIS.02.02.00-IW.02-00-207/19 wobec żadnego z projektów biorących udział w przedmiotowym konkursie – nie znajdują, jak trafnie przyjął WSA, umocowania ani w pkt 64 Regulaminu konkursu ani w żadnym innym punkcie tego aktu i nie mogą stanowić o jej akcesoryjnym charakterze.

Nie można też przyjąć jako trafnej argumentacji organu, by wskazana w pkt 64 Regulaminu konkursu regulacja służyła zaradzeniu potencjalnej sytuacji, gdy np. z uwagi na małą liczbę dobrze przygotowanych projektów alokacja przeznaczona na konkurs nie zostanie wykorzystana w pełni lub też gdyby w działaniu pojawiły się dodatkowe środki i planowane byłoby zwiększenie alokacji na konkurs celem jej rozdysponowania (zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy wdrożeniowej), ponieważ wnioski takie również nie wynikają z żadnych zapisów Regulaminu. Uznać natomiast należy, iż istotnie mechanizm określony w pkt 64 Regulaminu konkursu (odroczenia oceny) przewidujący zastosowanie procedury wezwania do poprawy lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie w zakresie kryteriów formalnych, które wymagały przyznania dodatkowego terminu na uzupełnienie dokumentacji aplikacyjnej, dotyczył braku wydanych decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych, gdy są one uzyskiwane od innego organu a wnioskodawca dołożył należytej staranności, występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie go uzyskanie.

Powyższe oznacza, iż wskazany wyżej zapis Regulaminu ma zapobiec sytuacji umieszczeniu na liście rankingowej gorszego merytorycznie projektu, lecz posiadającego decyzje lokalizacyjne lub środowiskowe, zaś do kolejnego etapu oceny nie mogłyby przejść projekty bardziej wartościowe merytorycznie tylko dlatego, że wnioskodawcy dokładając należytej staranności i występując odpowiednio wcześniej do właściwego organu o ich uzyskanie, nie otrzymali na czas decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych.

Zdaniem NSA brak zastosowania opisanej w pkt 64 Regulaminu konkursu regulacji nie oznacza jednakże, by w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie przez organ tego zapisu miało istotny wpływ na wynik oceny, a tym samym by zasadnie twierdzić, że ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób przejrzysty i rzetelny, a więc zgodnie z wymogami art. 37 ust 1 ustawy wdrożeniowej. W postanowieniach Regulaminu konkursu znajduje się szereg argumentów wskazujących, iż wnioskodawcy biorący udział w konkursie mieli zapewnioną możliwość poprawienia i uzupełnienia dokumentacji aplikacyjnej pod względem formalnym, jak również merytorycznym.

W Regulaminie konkursu przewidziano bowiem procedurę uzupełnienia braków formalnych i usunięcia oczywistych omyłek (od pkt 39 do pkt 42) oraz rozbudowaną procedurę poprawy i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia projektu (od pkt 55 do pkt 63), które były stosowane wobec wszystkich wnioskodawców biorących udział w konkursie.

Powyższe uregulowania miały na celu przeniesienie na grunt Regulaminu konkursu norm, o których mowa w art. 43 ust. 1 oraz art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej. Zgodnie bowiem z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. "W razie stwierdzenia braków w zakresie warunków formalnych we wniosku o dofinansowanie projektu właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia". Z kolei w art. 45 ust. 3 ustawy wdrożeniowej wskazano, że "W trakcie oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów, na wezwanie właściwej instytucji, wnioskodawca może uzupełnić lub poprawić projekt w części dotyczącej spełniania kryteriów wyboru projektów w zakresie określonym w regulaminie konkursu, jeżeli zostało to przewidziane w przypadku danego kryterium. Uzupełnienia lub poprawienia projektu może dokonać, za zgodą wnioskodawcy, komisja oceny projektów. Właściwa instytucja w trakcie uzupełniania lub poprawiania projektu zapewnia równe traktowanie wnioskodawców.".

W Regulaminie konkursu zamieszczono zatem dwie rozbudowane procedury, służące poprawieniu i uzupełnieniu wniosku o dofinansowanie o elementy formalne i merytoryczne, których dopełnieniem był mechanizm określony w pkt 64 Regulaminu konkursu, nieposiadający w odróżnieniu od ww. procedur oparcia w przepisach ustawy wdrożeniowej.

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, iż w toku oceny wniosku o dofinansowanie, tj. po zakończeniu jego wstępnej weryfikacji formalnej i merytorycznej I stopnia, Spółka została wezwana przez IW pismem z dnia 26 czerwca 2019 r. do uzupełnienia wniosku o dofinansowanie w zakresie kryteriów formalnych nr: 2 Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu oraz 12: Gotowość techniczna projektu do realizacji m.in. poprzez wskazanie uchwał o przyjęciu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji lokalizacyjnych dla wszystkich zadań ujętych w projekcie. Ponadto IW wezwała Spółkę do wyjaśnienia, czy posiada wewnętrzne procedury zawierania umów.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. wyjaśniła, że dla obszaru, na którym są planowane zadania inwestycyjne ujęte w projekcie nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ani nie zostały wydane decyzje lokalizacyjne. Spółka wskazała również, że nie posiada wewnętrznych procedur zawierania umów. Wobec powyższego IW uznała kryteria formalne: nr 2: Zgodność z Programem Operacyjnym Infrastruktura i Środowisko, "Szczegółowym opisem osi priorytetowych POIiŚ" oraz regulaminem konkursu oraz 12: Gotowość techniczna projektu do realizacji za niespełnione.

Również w proteście złożonym [...] stycznia 2020 r. nie podniosła, że ostatecznie uzyskała decyzję lokalizacyjną dla terenu objętego projektem albo że został on objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego co wskazywałoby zasadność zarzutu iż nie skorzystanie z instytucji odroczenia oceny miał istotny wpływ na wynik tej oceny. Spółka w proteście podniosła natomiast argumenty, iż rozumienie kryterium nr 12: Gotowość techniczna projektu do realizacji powinno być odmienne od przyjętego przez NFOŚiGW, a jego weryfikacja powinna polegać raczej na sprawdzeniu, czy wnioskodawca prawidłowo wybrał lokalizację projekt

W toku oceny, jak również w ramach postępowania odwoławczego Spółka nie informowała, iż podjęła działania zmierzające np. do uzyskania decyzji lokalizacyjnych dla planowanej przez siebie inwestycji, które nie doprowadziły do ich uzyskania z powodów okoliczności niezależnych od niej. Również w skardze do WSA na negatywny wynik tej oceny Spółka nie wskazywała na uzyskanie decyzji lokalizacyjnych, co nie może pozostać bez wpływu na weryfikację prawidłowości oceny projektu przez NFOŚiGW oraz przeprowadzenie postępowania odwoławczego w sprawie, ponieważ jak trafnie zauważa organ w Regulaminie konkursu ustanowiona została graniczna data uzyskania dokumentów, o które mogła zostać uzupełniona dokumentacja aplikacyjna.

W pkt 61 Regulaminu konkursu wskazano bowiem, że "Uzupełnienie przez Wnioskodawcę dokumentów wymaganych na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia, co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków w ramach niniejszego konkursu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przedłożenie dokumentu uzyskanego w terminie późniejszym, lub który wszedł w życie, uprawomocnił się lub stał się ostateczny po dniu zakończenia składania wniosków, o ile dokument jest uzyskiwany od innego organu, a Wnioskodawca wykazał, iż dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie".

Wymieniona powyżej regulacja miała zastosowanie zarówno w przypadku procedury poprawy i uzupełnienia wniosku o dofinansowanie opisanej w pkt 56-63 Regulaminu konkursu, jak również przy stosowaniu pkt 64 Regulaminu konkursu, ponieważ mechanizm odroczenia oceny w nim zawarty był elementem oceny formalnej i merytorycznej uregulowanej w pkt 50-67 Regulaminu konkursu.

Wskazuje na to również brzemiennie samego pkt 64 ppkt a) Regulaminu konkursu, w którym wskazano, że możliwe jest odroczenie oceny spełnienia ww. kryteriów formalnych w zakresie,,a) braku wydanych decyzji lokalizacyjnych lub środowiskowych, gdy są one uzyskiwane od innego organu a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie".

W świetle ww. okoliczności faktycznych, tj. w sytuacji gdy ubiegająca się o dofinansowanie Spółka w ogóle nie występowała o decyzje lokalizacyjne i takowymi się nie legitymuje, niezastosowanie pkt 64 Regulaminu konkursu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik oceny projektu.

Zdaniem NSA regulacja zawarta w art. 37 ustawy wdrożeniowej ma mieszany charakter. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie błędnej wykładni postanowień systemu realizacji programu czy też na zarzucie wadliwego zastosowania tych postanowień - w sprzeczności z zasadami regulowanymi art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej - zarzut naruszenia tego przepisu może być postawiony w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Jeżeli zaś strona zmierza do zakwestionowania oceny projektu przez wadliwe - bo nieprzejrzyste, nierzetelne, stronnicze - ustalenia faktyczne, to zarzut naruszenia wskazanych zasad może być podniesiony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany jako wadliwe "zaakceptowanie przeprowadzenia przez organ oceny wniosku i rozstrzygnięcia protestu w sposób sprzeczny z przepisami ustawy wdrożeniowej oraz zapisami Regulaminu Konkursu, Kryteriów i Wytycznych" z jednoczesnym wskazaniem na niewłaściwe zinterpretowanie norm dotyczących kwalifikowalności wydatków i nieprawidłowe ich zastosowanie w okolicznościach tej sprawy. W świetle dotychczasowych rozważań mimo częściowo niezasadnej argumentacji organu zarzut ten okazał się trafny.

Skoro wniosek o dofinansowanie nie spełnił kryteriów formalnych nr 2 oraz 12 zbędnym, w ocenie NSA staje się odniesienie do zawartych w pkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej zarzutów, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób niezgodny z zasadami rzetelności i przejrzystości w zakresie kryterium merytorycznego I stopnia nr 7: Przygotowanie projektu pkt b) przygotowanie instytucjonalne, kwestionujących rozstrzygnięcie WSA który podzielił argumentację przedstawioną przez Spółkę oraz zarzutu błędnego rozstrzygnięcia Sądu I instancji poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia protestu Narodowemu Funduszowi Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, pomimo że ta instytucja nie jest uprawniona do rozpatrywania protestów ponieważ nie jest instytucją zarządzającą lub instytucją pośredniczącą, o których mowa w art. 55 ust. 1 lub 2 ustawy wdrożeniowej oraz nie rozpatrywała protestu będącego przedmiotem zaskarżonego wyroku.

Podsumowując, w tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny podzielając stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 828 ze zm.) – poprzez nieprawidłowe uznanie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku o dofinansowanie, co polegało na naruszeniu zasad rzetelności i przejrzystości poprzez niezastosowanie pkt 64 regulaminu konkursu w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie, złożonego przez spółkę, uznając jednocześnie, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – uwzględnił skargę kasacyjną, a uchylając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej zaskarżony wyrok – w oparciu o art. 61 ust 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej oddalił skargę Spółki na rozstrzygnięcie Ministra Klimatu dnia 29 maja 2020 r. w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu uznając, że nie podlega ona uwzględnieniu.

O kosztach postępowania sądowego w wysokości 460 zł, na które składają się: wpis od skargi kasacyjnej (100zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego (360 zł), orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b, w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.