Uzasadnienie
Wnioskiem z 19 lipca 2018 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego – na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) i art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: k.p.a.) – wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Spór ten zaistniał pomiędzy Marszałkiem Województwa Dolnośląskiego a Marszałkiem Województwa Małopolskiego, w przedmiocie wskazania organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela Marszałka Województwa Małopolskiego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Marszałek Województwa Małopolskiego, działając jako wierzyciel opłat z tytułu wyłączenia nieruchomości rolnych z produkcji rolniczej, przekazał Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego do egzekucji administracyjnej tytuł wykonawczy w sprawie przeciwko Z. T. (nr [...]).
Marszałek Województwa Dolnośląskiego, pismem z 26 stycznia 2018 r., zwrócił zgodnie z właściwością miejscową ww. tytuł wykonawczy. Właściwość miejscową ustalono na podstawie art. 22 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej: u.p.e.a.) i art. 22b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1161; dalej: u.o.g.r.l.).
Marszałek Województwa Małopolskiego ponownie przekazał tytuł Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego.
Wnioskodawca wyjaśnił, że art. 22 § 3 u.p.e.a. wskazuje, że jeżeli znany przed wszczęciem egzekucji majątek zobowiązanego lub większa jego część nie znajduje się na terenie działania organu egzekucyjnego ustalonego zgodnie z § 2 albo 2a, właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustala się według miejsca położenia składników tego majątku.
Zgodnie z art. 22b u.o.g.r.l. – dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy m.in. należności i opłaty roczne oraz odsetki. Co istotne, Marszałek województwa jest zarówno wierzycielem, jak i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa wyżej (ust. 4).
Tym samym, biorąc pod uwagę to, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to marszałek województwa jest organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności i opłat, których jednocześnie jest wierzycielem. Taki pogląd wynika także z ust. 2 art. 22b u.o.g.r.l., gdyż zarząd województwa gromadzi dochody, o których mowa wyżej, na wyodrębnionym rachunku bankowym. Oznacza to, że na wskazanym rachunku gromadzi tylko te dochody w stosunku, do których jest wierzycielem. W sprawie Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie jest wierzycielem opłat objętych tytułem egzekucyjnym, a jest nim Marszałek Województwa Małopolskiego. Ponadto nieruchomość, której dotyczą opłaty znajduje się w województwie małopolskim.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Małopolskiego pismem z 4 września 2018 r. wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko Z. T. i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że dochodzone należności dotyczą opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej położonych w miejscowości D. gm. K. w województwie małopolskim. Zobowiązany Z. T. mieszka w L. w województwie dolnośląskim. Następnie wskazał wskazał, że wystawiony przez niego tytuł wykonawczy, zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a., przekazał do organu egzekucyjnego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania zobowiązanego tj. Marszałka Województwa Dolnośląskiego.
W jego ocenie w art. 22 u.p.e.a. określającym właściwość miejscową organu egzekucyjnego ustawodawca zróżnicował zasady ustalania tej właściwości organu egzekucyjnego. w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku. Zgodnie z art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych i praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania zobowiązanego. Zawarte w tym przepisie regulacje odnoszą się do każdego organu egzekucyjnego, bo zawarte w nim reguły nie są zróżnicowane w zależności od rodzaju organy egzekucyjnego, mają więc zastosowanie do oceny właściwości miejscowej organu egzekucyjnego, jakim jest marszałek województwa.
W niniejszej sprawie tytuły wykonawczy dotyczy właśnie egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości, a właściwość miejscowa organu egzekucyjnego została wskazana w pierwszej kolejności według miejsca zamieszkania osoby fizycznej.
Marszałek Województwa Małopolskiego podkreślił, że może nastąpić zmiana właściwości organu egzekucyjnego w odniesieniu do zasady wskazanej w art. 22 u.p.e.a. zarówno na etapie czynności przedegzekucyjnych podejmowanych przez wierzyciela, jak i w toku postępowania egzekucyjnego. Ma to miejsce w szczególności w przypadku trudności ze znalezieniem majątku zobowiązanego czy w przypadku, kiedy np. jego miejsce zameldowania nie odpowiada jego faktycznemu miejscu zamieszkania. W tym przypadku jednak nie było wątpliwości co do tego, że właściwość organu egzekucyjnego można ustalić na podstawie ogólnej zasady, według miejsca zamieszkania zobowiązanego. Właściwość Marszałka Województwa Małopolskiego jako organu egzekucyjnego byłaby uzasadniona dopiero w przypadku, gdyby okazało się, że majątek lub część majątku zobowiązanego znajduje się poza obszarem działania organu i kiedy nieskuteczną okazałaby się egzekucja z należności pieniężnych i ruchomości, a koniecznym byłoby skierowanie egzekucji do nieruchomości zobowiązanego położonej na terenie województwa małopolskiego.
W tym stanie rzeczy – w ocenie Marszałka Województwa Małopolskiego – brak jest podstawy prawnej uzasadniającej nieprzystąpienie przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego do prowadzenia egzekucji i dokonanie zwrotu tytułu wykonawczego wierzycielowi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela – Marszałka Województwa Małopolskiego w sprawie przeciwko Z. T. Żaden z organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku w powyższym zakresie. Rozstrzygnięcie sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy zatem ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do prowadzenia ww. postępowania egzekucyjnego, który został wystawiony w związku z nieuregulowaniem opłat z tytułu wyłączenia nieruchomości rolnych z produkcji rolniczej o jakich mowa w art. 22b ust. 1 u.o.g.r.l.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 22b ust. 1 u.o.g.r.l. – dochodami budżetu województwa związanymi z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych są pobierane na podstawie ustawy: 1) należności;
- 2) opłaty roczne;
- 3) opłaty z tytułu niewykonania obowiązku zdjęcia i wykorzystania próchnicznej warstwy gleby;
- 4) opłaty oraz należności i opłaty roczne podwyższone, określone w art. 28 ust. 1-4;
- 5) odsetki z tytułu należności i opłat, o których mowa w pkt 1-4.
W myśl art. 22b ust. 2 u.o.g.r.l. – zarząd województwa gromadzi dochody, o których mowa w ust. 1, na wyodrębnionym rachunku bankowym.
Stosowanie zaś do art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. – marszałek województwa jest wierzycielem i organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności za zobowiązania z tytułu dochodów, o których mowa w ust. 1.
Powołując się na powyższe unormowanie Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazuje, że właściwym w sprawie jest Marszałek Województwa Małopolskiego.
Z kolei Marszałek Województwa Małopolskiego doszukuje się właściwości Marszałka Województwa Dolnośląskiego w treści art. 22 § 2 u.p.e.a. w myśl którego – właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego, z zastrzeżeniem § 2a-3a.
Mając na uwadze powyższe unormowania zauważyć należy, że przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zasady ustalania właściwości organu egzekucyjnego są zasadami ogólnymi i mogą być zmieniane przez przepisy szczególne.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l. jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 22 § 2 u.p.e.a., ponieważ wprost określa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, kto jest organem egzekucyjnym w przypadku egzekucji dochodów budżetu województwa związanych z wyłączaniem z produkcji gruntów rolnych. W tej sytuacji brak jest podstaw, aby sięgać do regulacji o charakterze ogólnym zawartej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Działanie takie jest niepotrzebne w świetle czytelnej i jasnej treści art. 22b ust. 4 u.o.g.r.l.
Dodać należy, że za tak przedstawionym rozumieniem właściwości organu egzekucyjnego przemawia także uzasadnienie do zmiany art. 22b ust. 4 w projekcie ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. poz. 1695). W uzasadnieniu tym stwierdza się, że "w celu ujednolicenia zapisów i wyeliminowania istniejących rozbieżności zasadnym wydaje się jednoznaczne wskazanie, że to marszałek województwa jest wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekucji należności i opłat związanych z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji, ponieważ opłaty związane z wyłączeniem gruntów rolnych z produkcji stanowią dochód budżetu województwa, są gromadzone na wyodrębnionym rachunku bankowym i wydatkowane na zadania określone w art. 22c ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". Powyższe pośrednio dowodzi, że ustawodawca porządkując omawianą kwestię, jednoznacznie wskazuje, że właściwy marszałek województwa jest zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym. Brak jest w związku z tym podstaw, aby wprowadzać inny organ egzekucyjny niż ten który jest równocześnie wierzycielem dochodzonej należności na podstawie art. 22b u.o.g.r.l.
W świetle przedstawionych rozważań oznacza to, że organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na mocy tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela – Marszałka Województwa Małopolskiego w sprawie przeciwko Z. T. jest Marszałek Województwa Małopolskiego.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.