Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium, organ występujący z wnioskiem), pismem z 13 lutego 2023 r. na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.) wystąpiło z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy SKO a Ministrem Funduszy i Polityki Regionalnej (dalej: Minister) w sprawie rozpatrzenia odwołania decyzji Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: Dyrektor MJWPU) z 11 lutego 2019 r., zobowiązującej Gminę R. (dalej: Gmina) do zwrotu kwoty 43 175,08 zł. wraz z odsetkami w wysokości określonej jako zaległości podatkowych liczonych od dnia 20 grudnia 2016 r. do dnia zwrotu.
We wniosku wskazano, że Wójt Gminy wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora MJWPU. Dyrektor przekazał odwołanie Dyrektorowi Departamentu Programów Pomocowych Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju, a następnie Zastępca Dyrektora tego Departamentu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., w związku z art. 61 ust. 3 pkt 4 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 869, dalej: u.f.p.), przekazał sprawę Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Warszawie, wskazując na właściwość Kolegium, jako organu wyższego stopnia w stosunku do Marszałka Województwa Mazowieckiego. SKO z kolei uznało brak swojej właściwości do rozpatrzenia sprawy, kierując pismem z 1 sierpnia 2019 r. wniosek o rozpoznanie sporu kompetencyjnego przez NSA.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 września 2019 r., sygn. akt I GW 2/19, oddalił wniosek. NSA wskazał na konieczność uzupełnienie akt sprawy o umowę z 8 grudnia 2015 r. w sprawie udzielenia dotacji celowej na realizację zadania polegającego na wspieraniu gmin w opracowaniu oraz aktualizacji programów rewitalizacji zawartej pomiędzy Ministerstwem Rozwoju a Województwem Mazowieckim oraz konieczność ustalenia charakteru udzielonej dotacji, a w szczególności ustalenie czy realizowany program miał charakter regionalny czy ogólnokrajowy.
Do ponownego wniosku o rozpoznanie sporu kompetencyjnego SKO dołączyło kopię umowy z 8 grudnia 2015 r., nadesłaną przez MJWPU, przy piśmie z 30 grudnia 2022 r., wskazując, że z pisma tego wynika, że realizowany program ma charakter regionalny. Podkreślono również, że ze "Szczegółowego opisu osi priorytetowych Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020" autorstwa Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z 13 czerwca 2018 r. wynika, że instytucją zarządzającą Programem jest Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, Departament Programów Pomocowych. Natomiast w myśl art. 61 ust. 3 pkt 2 u.f.p. organem odwoławczym w sprawach należności, o których mowa w art. 60 u.f.p. (w tym należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności) jest m.in. organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej w rozumieniu ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), albo ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, albo ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm.) – od decyzji wydanej przez operatora programu, instytucję pośredniczącą, instytucję wdrażającą lub instytucję, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, będących jednostkami sektora finansów publicznych.
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej w odpowiedzi na wniosek SKO wniósł o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie jako organu właściwego do rozpoznania ww. sprawy, ewentualnie o oddalenie wniosku. Minister wskazał, że skoro środki przeznaczone na realizację projektów pomocy technicznej finansowanych z udziałem środków europejskich mają każdorazowo status dotacji celowej w rozumieniu u.f.p., to zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2267) stanowiły one dochód Województwa Mazowieckiego. Jeżeli następnie z tych środków Zarząd Województwa udzielił dotacji celowej Gminie, to należności z tytułu nieprawidłowego wykorzystania środków dotacji przez gminę stanowiły należności, o których mowa w art. 60 pkt 1 u.f.p. (kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie), a do wydania decyzji w zakresie tej należności (stanowiącej należność budżetu Województwa Mazowieckiego jako właściwej jednostki samorządu terytorialnego) właściwy był zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 marszałek województwa, a organem odwoławczym, zgodnie z art. 61 ust. 3 pkt 4 u.f.p., jest właściwe SKO (w Warszawie).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie spór dotyczy wskazania organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych środków unijnych i jest sporem negatywnym, bowiem zarówno SKO występujące z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu, jak i Minister, uznały się za niewłaściwe do załatwienia sprawy.
Rozpoznawany wniosek oraz dołączone do niego dokumenty w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwalają na merytoryczne rozpoznanie wniosku, doprecyzowują bowiem stan faktyczny sprawy, stanowiącej istotę sporu, w zakresie wynikającym z postanowienia NSA z 26 września 2019 r., sygn. akt I GW 2/19.
Wydanie decyzji, od której odwołanie było przyczyną zaistnienia sporu kompetencyjnego, wynikało z kontroli prawidłowości zadań finansowanych z udziałem środków unijnych. Gminie na podstawie umowy z MJWPU przekazano dotację celową na realizację projektu "Rewitalizacja Obszaru Zdegenerowanego w Gminie R.". Jak wskazano w umowie dotacja współfinansowana jest w 85% ze środków Unii Europejskiej, Funduszu Spójności w ramach Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020 oraz w 15% z budżetu państwa. Pozwala to, w ocenie Sądu, na zakwalifikowanie środków wypłaconych Gminie w ramach tej dotacji jako środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich w rozumieniu przepisów u.f.p. Tym samym do decyzji orzekających o zwrocie tych środków mają zastosowanie przepisy odpowiednich ustępów art. 207 u.f.p., który należy uznać za przepis szczególny, wprowadzający odrębną regulację w zakresie postępowania i wyłączający tym samym stosowanie "ogólnych" przepisów u.f.p., także w kwestii właściwości organów I instancji i organów odwoławczych w tych sprawach. Ustawodawca zastosował bowiem do tej kategorii spraw kryterium przedmiotu sprawy (kategorii środków finansowych), nie zaś podmiotu otrzymującego dotację, jako rozstrzygające o właściwości organów. Podkreślenia wymaga ponadto, że ustawa posługuje się określeniem: "środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich", a zatem w ujęciu szerokim, niezależnym od wielkości udziału środków unijnych w kwocie przyznanej dotacji celowej.
Dla rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego niezbędne zatem jest wskazanie instytucji zarządzającej w rozumieniu art. 207 ust. 12 u.f.p., jako organu właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji MJWPU. Analiza treści umowy z 8 grudnia 2015 r., zawartej pomiędzy Ministrem Rozwoju a Województwem Mazowieckim (reprezentowanym przez p.o. Dyrektora MJWPU) dotyczącej udzielenia Województwu dotacji celowej na realizację zadania polegającego na wsparciu gmin w opracowaniu albo aktualizacji programów rewitalizacji wskazuje, że wprawdzie realizowany program miał charakter regionalny, jednak jego realizacja podlegała kontroli Ministra. Ponadto Szczegółowy opis osi priorytetowych Programu Operacyjnego Pomoc Techniczna 2014-2020 opracowany przez Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju przewidywał dla osi priorytetowej 3 (Potencjał beneficjentów funduszy europejskich) w ramach której realizowane były projekty na wsparcie realizacji przedsięwzięć w obszarach kluczowych z punktu widzenia realizacji polityki spójności (w tym rewitalizacja), ustanowił jako instytucję zarządzającą Ministerstwo Inwestycji i Rozwoju, Departament Programów Pomocowych.
Uznanie Ministra Inwestycji i Rozwoju (obecnie: Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej) za instytucję zarządzającą programem oznacza, że ten organ właściwy do rozpatrzenia odwołania od decyzji MJWPU z 11 lutego 2019 r.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 zdanie drugie i trzecie p.p.s.a., postanowił orzec, jak w sentencji.