Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 28 maja 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., powołując się na art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 22 § 2 k.p.a., wystąpiło o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powstałego pomiędzy tym organem a Radą Miejską w K. poprzez wskazanie Rady Miejskiej w K. jako organu właściwego do rozpoznania skargi A. K. z dnia 23 listopada 2017 r. (uzupełnionej pismem z dnia 1 marca 2018 r.) dotyczącej działalności Burmistrza K. W uzasadnieniu wniosku Kolegium wskazało, że po sprecyzowaniu przez stronę żądania ustalono, iż m.in. złożyła ona skargę na działalność Burmistrza K., którą przekazano w dniu 20 marca 2018 r. wraz z aktami sprawy według właściwości Radzie Gminy w K., działając na podstawie art. 231 w zw. z art. 229 pkt 3 k.p.a. i informując o tym stronę. Wnioskodawca wyjaśnił, iż pismem z dnia 27 kwietnia 2018 r. Przewodniczący Rady Miejskiej w K. przekazał ww. skargę SKO w O. według właściwości na podstawie art. 243 k.p.a., uznając, że "nie posiada odpowiednich instrumentów do rozstrzygania ww. skargi".
W ocenie Kolegium, wobec sprecyzowania żądania przez stronę w sprawie nie budzi wątpliwości, że organem właściwym w sprawie przedmiotowej skargi jest Rada Gminy w K., co wynika z art. 229 pkt 3 k.p.a.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Rada Miejska w K. wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu Rada wyjaśniła, iż po ponownym przeanalizowaniu treści pism A. K., przekazanych przez Kolegium, uznała, że zajmie stanowisko dotyczące skargi na działalność Burmistrza K., zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. Jednocześnie wyjaśniła, że przedmiotowa skarga strony została rozpatrzona uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia 29 czerwca 2018 r., którą wraz z uzasadnieniem załączyła do akt sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
O istnieniu sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego można mówić wtedy, gdy dwa lub więcej organów podejmie działania zmierzające do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (spór pozytywny), względnie gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (spór negatywny). Spór w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. musi dotyczyć indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, pozostającej we właściwości organów administracji publicznej, załatwianej w prawnej formie działania podlegającej kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. oraz przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, wyd. 5, s. 137). Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej (por. post. NSA z dnia 14.12.2005 r., sygn. II OW 79/05, opubl. ONSAiWSA 2006/3/75).
Rozstrzyganie ww. sporów jest instytucją procesową, która ma na celu doprowadzenie do wskazania organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu jurysdykcyjnym (art. 1 pkt 1 i art. 22 § 2 k.p.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Takich cech nie zawiera postępowanie związane z rozpatrywaniem skarg wnoszonych w trybie Działu VIII pt. "Skargi i wnioski" kodeksu postępowania administracyjnego (tj. art. 221 i nast. k.p.a.). Wprawdzie art. 2 k.p.a. stanowi, że kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych, jednakże postępowanie to nie jest związane z rozstrzyganiem indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2005 r., sygn. akt OW 156/04 (opubl. nsa.gov.pl), jeśli nawet powstaną spory związane z rozpatrywaniem skarg i wniosków (zgłoszonych w trybie Działu VIII k.p.a.), spory te nie mogą być zakwalifikowane jako spory kompetencyjne w znaczeniu procesowym. Do rozpatrzenia tego rodzaju sporów, z braku upoważnienia ustawodawcy, nie jest właściwy Naczelny Sąd Administracyjny w rozumieniu art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Innymi słowy, prowadzenie lub odmowa prowadzenia postępowania w sprawie skargi w rozumieniu przepisów Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego nie rzutuje na możliwość powstania sporu kompetencyjnego (por. post. SN z dnia 14 maja 1996 r., sygn. akt III PO 10/96, opubl. OSAPiUS 1996 r. Nr 21, poz. 326).
Zatem wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczący takiej skargi jest niedopuszczalny i nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. post. NSA z dnia 18 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 14/09, ww. post. NSA z dnia 5 stycznia 2005 r. baza orzeczeń nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że czynności podejmowane przez organ administracji publicznej w trybie Działu VIII kodeksu postępowania administracyjnego (art. 221 - art. 256 k.p.a.) odnoszące się do skarg i wniosków nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym objętym art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. i nie podlegają kognicji sądu administracyjnego (por. post. NSA z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt I OZ 1133/06; post. WSA w Białymstoku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 584/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie w momencie złożenia wniosku przez Kolegium było to, kto ma rozpatrzeć skargę A K z dnia 23 listopada 2017 r., sprecyzowaną w piśmie z dnia 1 marca 2018 r., dotyczącą działalności Burmistrza K. Przedmiotowa skarga, co wyraźnie wynika z jej treści, w istocie jest skargą w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a. Jak zaś wynika z powyższych wskazań wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego dotyczący tego rodzaju skargi jest niedopuszczalny, gdyż nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego, wobec treści art. 15 § 2 p.p.s.a., znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 63-64 p.p.s.a. Wniosek, o którym mowa w art. 63-64 p.p.s.a., odgrywa identyczną rolę jak skarga do sądu administracyjnego, a mianowicie współkształtuje razem ze skargą właściwość rzeczową sądu administracyjnego. Zatem wniosek taki wszczyna postępowanie sądowoadministracyjne, gdy sprawa nim objęta należy do kognicji sądu administracyjnego, gdy zaś sprawa, której dotyczy wniosek nie jest objęta właściwością rzeczową sądu administracyjnego, to podlega ona odrzuceniu.
Powyższe oznacza, że nie ma znaczenia to, iż po złożeniu przedmiotowego wniosku Rada Miejska w K. uchwałą z dnia [...] czerwca 2018 r. rozpatrzyła skargę A. K. na działalność Burmistrza K. Podjęcie tego rodzaju uchwały przez jeden z organów, którego dotyczył przedmiotowy wniosek, nie czyni postępowania sądowoadministracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego może dotyczyć bowiem tylko takiego postępowania, które zostało skutecznie wszczęte wnioskiem, który podlega kognicji sądu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego wystąpić może, gdy w toku skutecznie wszczętego tego rodzaju postępowania, a przed wydaniem postanowienia, zaistnieją zdarzenia, które uniemożliwią osiągnięcie jego celu.
Skoro w niniejszej sprawie nie nastąpiło skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż przedmiotowy wniosek dotyczył skargi niepodlegającej kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem brak było podstaw do umorzenia postępowania. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jako niedopuszczalny podlegał odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od wniosku orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.