Uzasadnienie
Minister Funduszy i Polityki Regionalnej, wnioskiem z 14 marca 2023 r., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Wojewódzkiego Urzędu Pracy (WUP) w Lublinie, tj. wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Fundacji Inicjatyw, z siedzibą w Lublinie, (dalej zwanej Fundacją) o wypłatę jej oprocentowania nadpłaty.
W stanie faktycznym sprawy Fundacja, na podstawie umowy z dnia 12 maja 2014 r., zawartej z Wojewódzkim Urzędem Pracy w Lublinie, realizowała projekt pt. "Integracja kluczem do sukcesu" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, realizowanego w okresie od 1 maja 2014 r. do 30 czerwca 2015 r.
W związku z realizacją projektu stwierdzono nieprawidłowości, w efekcie których Instytucja Pośrednicząca II stopnia – WUP w Lublinie, wszczęła postępowanie zakończone wydaniem decyzji Dyrektora WUP w Lublinie z 9 września 2016 r., zobowiązującej Fundację do zwrotu środków w wysokości [...] zł.
Opisane wyżej decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rozwoju i Finansów (Instytucja Zarządzająca) z 24 lutego 2017 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Fundacji na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 24 lutego 2017 r., wyrokiem z 11 stycznia 2018 r., sygn. V SA/Wa 895/17, przedmiotową skargę oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Fundacji od wyżej opisanego wyroku WSA w Warszawie, wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. I GSK 2549/18, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie, a także uchylił zaskarżoną decyzje Ministra Rozwoju i Finansów z 24 lutego 2017 r., jak również poprzedzającą ją decyzję Dyrektora WUP w Lublinie z 9 września 2016 r.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor WUP w Lublinie, decyzją z 3 października 2022 r., umorzył postępowanie w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów realizowanych z udziałem środków europejskich.
W następstwie umorzenia postępowania Instytucja Pośrednicząca II stopnia zwróciła się do Instytucji Zarządzającej o zwrot środków wpłaconych przez beneficjenta w wykonaniu ostatecznej decyzji, określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania.
Po otrzymaniu stosownych środków, Instytucja Pośrednicząca II stopnia, w dniu 26 października 2022 r., zwróciła Fundacji wpłaconą przez nią kwotę, w wysokości 44 800 zł.
Wnioskiem z dnia 2 listopada 2022 r. Fundacja wystąpiła do Dyrektora WUP w Lublinie o wypłatę jej oprocentowania nadpłaty, od dnia zapłaty środków przez Fundację do dnia ich zwrotu.
W dniu 29 listopada 2022 r., Dyrektor WUP w Lublinie zwrócił się do Instytucji Zarządzającej o zabezpieczenie środków na wypłatę oprocentowania od nadpłaty.
Instytucja Zarządzająca, pismem z 20 grudnia 2022 r., odmówiła uwzględnienia wniosku Dyrektora WUP w Lublinie stwierdzając, że organ wydający decyzję na podstawie art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej u.f.p.) zobowiązany jest do zwrotu oprocentowania nadpłaty na rachunek beneficjenta ze środków własnych.
Dyrektor WUP w Lublinie, pismem z 12 stycznia 2022 r., kierując się art. 65 § 1 K.p.a. (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) przekazał wniosek Fundacji o wypłatę oprocentowania nadpłaty Ministrowi Funduszy i Polityki Regionalnej, jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia.
Minister, uznając że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku Fundacji pozostaje Dyrektor WUP w Lublinie, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego i wskazane tego organu jako właściwego.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że źródłem powstania nadpłaty jest uchylenie przez NSA decyzji Dyrektora WUP w Lublinie, określającej wysokość kwoty przypadającej do zwrotu, a następnie umorzenie przez ten organ prowadzonego w sprawie postępowania.
Minister przyznał, że środki zwracane przez beneficjenta programu stanowią dochód budżetu państwa, a w przypadku konieczności ich zwrotu jako nadpłaty, źródłem finansowania tego wydatku są również środki budżetowe. Niemniej jednak ciężar zapłaty odsetek od nadpłaconych tytułem zwrotu środków spoczywa na instytucji wydającej decyzję na podstawie art. 207 ust. 9 u.p.f., która posiada wyłączną kompetencję do wszczęcia i prowadzenia postępowania w tym przedmiocie. Na niej też ciąży odpowiedzialność za prawidłowe wszczęcie postępowania, a w konsekwencji obowiązek poniesienia kosztów błędnego rozstrzygnięcia.
Minister podkreślił, że kompetencja do wydawania decyzji, o których mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., nie jest konsekwencją przekazania kompetencji odrębnym porozumieniem czy też umową, o której mowa w art. 27 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 225 z późn. zm., dalej zwanej u.z.p.r.).
Według Ministra, Instytucja Pośrednicząca II stopnia (Instytucja Wdrażająca), jako strona umów o dofinansowanie projektów, działa w imieniu własnym i na własną rzecz (prowadzi obsługę prawną i księgową umowy oraz dokonuje wypłat), a nie jako pełnomocnik Instytucji Zarządzającej. W związku z tym, jako strona umowy, ponosi odpowiedzialność za jej prawidłowe wykonanie i rozliczenie.
Reasumując, zdaniem Ministra, rozpatrzenie wniosku Fundacji należy do Dyrektora WUP, który winien bądź to wypłacić środki tytułem odsetek, realizując w ten sposób czynność materialno-techniczną, bądź odmawiając, w sytuacji stwierdzenia braku przyczynienia się przez ten organ do powstania przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji, wydać stosowną decyzję. Także to ten organ winien również zapewnić środki na wypłatę odsetek na wypłatę odsetek.
Dyrektor WUP w Lublinie, w odpowiedzi na wniosek Ministra o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego stwierdził, iż stanowisko wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie. Tym samym wniósł o wskazanie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Ustosunkowując się do stanowiska Ministra Dyrektor WUP w Lublinie stwierdził, że jego rozstrzygnięcie o zwrocie środków zostało utrzymane w mocy przez Ministra, a Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie decyzje. Tak więc wnioskodawca, poprzez takie rozstrzygnięcie odwołania ponosi odpowiedzialność za prawidłowe przeprowadzenie postępowania.
Oprócz tego to zawsze Instytucja Zarządzająca ostatecznie ponosi odpowiedzialność, tak więc nawet decyzja o umorzeniu postępowania, wydana w wykonaniu wyroku NSA, nie ma najmniejszego znaczenia w sporze.
Dyrektor WUP w Lublinie zauważył również, że to Instytucja Zarządzająca ponosi odpowiedzialność za program operacyjny, co wynika z art. 25 pkt 1 i art. 27 ust. 2 u.z.p.r.. Zasada odpowiedzialności za program ma nierozlewany związek z art. 195 ust. 1 u.f.p., na mocy którego kontrole i nadzór nad realizacją programów finansowanych ze środków europejskich powierzono Ministrowi Rozwoju Regionalnego, z wyłączeniem Ministra Finansów.
Dyrektor WUP w Lublinie stwierdził ponadto, że choć kierowana przez niego jednostka jest instytucją odrębną od Skarbu Państwa, to nie ma cech samodzielności i odrębności w ramach programu instytucjonalnego PO KL. Świadczy o tym między innymi to, że dokumenty programowe opracowane zostały przez Instytucję Zarządzającą, a wydając decyzję zwrotowe Instytucja Pośrednicząca jest związana tymi wytycznymi.
Oprócz tego w odpowiedzi zaznaczono, że istotą oprocentowania nadpłaty jest zrekompensowanie podmiotom uprawnionym dysponowania przez wierzyciela nieprzysługującymi mu środkami. Tym dysponentem środkami nie był zaś WUP w Lublinie, wobec czego nie można zgodzić się z tym, że ciężar finansowy wdrażania programu operacyjnego miałby obciążać budżet jednostki samorządu terytorialnego.
W związku z powyższym, z uwagi na to, że środki zwrócone przez Fundację, jako beneficjenta, zasiliły budżet państwa, a z jego środków został sfinansowany zwrot nadpłaty, to źródłem sfinansowania oprocentowania nadpłaty winien być również budżet państwa, a nie budżet jednostki samorządu terytorialnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), bądź też kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest negatywny spór kompetencyjny w zakresie rozpatrzenia złożonego przez Fundację wniosku o wypłatę oprocentowania nadpłaty i zapłatę tego oprocentowania. Rozpoznawany wniosek wraz z załączoną dokumentacją, jak też odpowiedź na tenże wniosek oraz przedłożone wraz z nią dokumenty pozwalają na merytoryczne rozpoznanie powstałego sporu.
Przede wszystkim wskazania wymaga, że ustalenie w niniejszej sprawie organu właściwego nie może odbywać się wyłącznie na podstawie przepisów u.f.p. Jakkolwiek bowiem art. 207 ust. 9 u.f.p. ustala kompetencje danych podmiotów (organów) w zakresie wydawania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, to unormowania te mają charakter ogólny. Rozstrzygniecie w danym konkretnym przypadku czy sprawa należy do właściwości Instytucji Zarządzającej czy do właściwości Instytucji Pośredniczącej, bądź też Instytucji Wdrażającej, jak ma to miejsce w niniejszym przypadku, nie jest możliwe bez odwołania się do zakresu zadań/kompetencji przekazanych tym dwom instytucjom przez Instytucję Zarządzająca, a wynika to z odrębnego, ustawowego uregulowania dotyczącego ewentualnego podziału zadań pomiędzy te instytucje.
I tak, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.r. instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, w szczególności: 1) przygotowanie i przekazanie instytucji zarządzającej propozycji szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego w oparciu o wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1;
- 2) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów wyboru projektu;
- 3) dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego;
- 4) zawieranie umów z beneficjentami o dofinansowanie projektu;
- 5) kontrolę realizacji dofinansowanych projektów;
- 6) dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; 6a) wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, a także rozpatrywanie odwołań od tych decyzji, wydawanych w pierwszej instancji przez inną instytucję;
- 7) odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom;
- 8) prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 4 u.z.p.r. instytucja zarządzająca może także powierzyć realizację czynności technicznych związanych z obsługą swoich zadań innym podmiotom na podstawie odpowiednio porozumienia lub umowy.
Użycie przez ustawodawcę w art. 27 ust. 1 u.z.p.r. sformułowania "w szczególności" oznacza, że ustawowe wyliczenie zadań, które mogą być powierzone do realizacji instytucji pośredniczącej ma charakter katalogu otwartego. Przy czym jednocześnie ma on charakter ograniczony zakresowo - nie może być to bowiem katalog tożsamy z katalogiem zadań przynależnych instytucji zarządzającej, co wynika z treści art. 27 ust. 1 u.z.p.r. (mowa jest w nim o możliwości powierzenia przez instytucję zarządzająca "części zadań"). Skoro w rozpoznawanej sprawie Instytucja Zarządzająca zawarła w porozumienie z Instytucją Pośrednicząca, ta zaś zawarła porozumienie z 14 sierpnia 2007 r. z Instytucją Pośrednicząca II stopnia (Wdrażającą) – które później zmieniane było kolejnymi aneksami – to ustalenie, który z organów właściwy jest do rozpoznania wniosku o wypłatę beneficjentowi oprocentowania nadpłaty i zapłaty tego oprocentowania wymaga odwołania się do ich postanowień.
To bowiem zakres przekazanych Instytucji Pośredniczącej, a następnie Instytucji Wdrażającej zadań determinuje jednocześnie ustalenie kompetencji (właściwości) do załatwiania przez tę ostatnią (organu działającego finalnie w imieniu Instytucji Zarządzającej) spraw indywidualnych.
Podkreślić przy tym należy, iż kompetencja Instytucji Wdrażającej, a wcześniej Instytucji Pośredniczącej nie może być domniemana – jej określenie (w ramach powierzonych zadań) musi być precyzyjne, tym bardziej że następuje w warunkach delegacji (przekazania). Z kolei w odniesieniu do możliwości powierzenia realizacji "czynności technicznych", o którym mowa w art. 27 ust. 4 u.z.p.r. należy zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Nie oznacza to jednak, że zakres owych powierzanych czynności nie musi być także jednoznacznie sformułowany w zawieranym porozumieniu/umowie. Mamy tu do czynienia z analogiczną sytuacją jak w przypadku określenia powierzanych zadań.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanego sporu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia zawartego przez Instytucję Pośredniczącą i Instytucję Wdrażającą (Instytucję Pośredniczącą II stopnia) porozumienia dotyczące powierzenia tej ostatniej zadań (§ 3 ust. 2 ujednoliconego tekstu porozumienia) nie dają Dyrektorowi WUP w Lublinie kompetencji do rozpoznania złożonego przez Fundację wniosku o wypłatę oprocentowania nadpłaty oraz wypłaty tego oprocentowania. Minister Funduszy i Polityki Regionalnej powołując się na to, iż nadpłata – z której zaistnieniem związany jest złożony przez beneficjenta wniosek o wypłatę jej oprocentowania – powstała w wyniku uchylenia decyzji określającej kwotę do zwrotu wraz ze stosownymi odsetkami, którą to w I instancji wydał Dyrektor WUP (a Minister skądinąd utrzymał ją w mocy), próbuje w istocie wykazać, że źródłem kompetencji tego organu do załatwienia spornej sprawy jest jego kompetencja do wydawania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.
Podnosi także, że to Dyrektor WUP była stroną umowy z beneficjentem i to on ponosi odpowiedzialność za realizację tejże umowy. Nie jest to stanowisko prawidłowe, jak bowiem wskazano, instytucja pośrednicząca czy też wdrażająca nie może działać w oparciu o domniemanie kompetencji. Właściwość do wydawania przez obie te kategorie instytucji decyzji w przedmiocie zwrotu środków przez beneficjenta nie może stanowić swoistego źródła kompetencji rozpoznania wniosku tegoż beneficjenta o wypłatę oprocentowania nadpłaty. Ewentualne załatwianie takich spraw powinno wynikać z treści zawartych porozumień, co – jak wskazano – w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Zwrócić należy także uwagę, że: po pierwsze, to instytucja zarządzająca ponosi odpowiedzialność za prawidłowość realizacji zadań powierzonych innym instytucjom (art. 27 ust. 2 u.z.p.r.); po drugie - za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada instytucja zarządzająca (art. 25 ust. 1 u.z.p.r.).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 zdanie drugie i trzecie p.p.s.a., postanowił orzec, jak w sentencji.