Uzasadnienie
Pismem z 19 czerwca 2018 r. Starosta N. zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego i wskazanie Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w [...] jako organu właściwego w sprawie do wypłacenia ekwiwalentu z tytułu wyłączenia gruntów z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej.
W uzasadnieniu Starosta [...] podniósł, że strona (małżonkowie) złożyła wniosek o zalesienie gruntu rolnego. Na tej podstawie decyzją tego organu z 2002 r. przeznaczono do zalesienia działkę rolną. Podczas oględzin ustalono, że zalesienie wykonano jedynie na powierzchni [...] ha - na wykonanie dokładnych pomiarów strona nie wyraziła zgody. Starosta [...]i wydał decyzję o prowadzeniu przez strony uprawy leśnej na powierzchni [...] ha (bez sukcesji naturalnej, która była na tej działce jeszcze przez założeniem uprawy). Od tej decyzji wywiedziono odwołanie, w wyniku, którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w P. utrzymało w mocy decyzję Starosty. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję SKO. Starosta Nowotomyski, ponownie rozpoznając sprawę wydał decyzję, na podstawie, której stronie został wypłacony ekwiwalent wraz ze zwrotem zaległych kwot. W decyzji tej stwierdzono prowadzenie od dnia 5 sierpnia 2005 r. uprawy leśnej na powierzchni 7,7 ha (łącznie z sukcesją naturalną). Jednocześnie wstrzymano od dnia 1 lipca 2003 r. wypłatę za [...] ha powierzchni ze względu na to, że uprawa przepadła i nie została odnowiona do dnia wydania decyzji z 2007 r. Na podstawie tej decyzji wypłacano stronie ekwiwalent od 2007 r. do czasu nabycia praw emerytalnych przez jedno z nich.
W listopadzie 2016 r. Starosta [...] został poinformowany o nabyciu przez jedną ze stron prawa do pobierania emerytury i jej wypłacie. W związku z tym w dniu 27 stycznia 2017 r. wydano decyzję o utracie przez jedno z małżonków prawa do wypłaty ekwiwalentu, a drugiemu małżonkowi ekwiwalent ten zwiększono o 25%. Nakazano również zwrot niesłusznie pobranych środków pieniężnych od października 2016 r. do stycznia 2017 r. i wypłacano obniżoną wysokość ekwiwalentu na mocy tej decyzji, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes publiczny. Strona zwróciła nadpłatę oraz wywiodła odwołanie od tej decyzji. Nie kwestionowano jednak utraty praw do ekwiwalentu, a jedynie wielkość powierzchni, za którą pobierali ekwiwalent od 2007 r. SKO uchyliło decyzję Starosty Nowotomyskiego i umorzyło postępowanie nakazując Staroście przekazanie sprawy do ARMiR. Organ II instancji podniósł, że Starosta N. nie był organem właściwym do wstrzymania ekwiwalentu, gdyż strona nabyła prawo do jego wypłaty po dniu 15 stycznia 2004 r. i nie mają w tym przypadku zastosowania przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.; dalej: ustawa o zalesianiu).
W ocenie wnioskodawcy, jeżeli ekwiwalent wobec strony został przyznany po dniu 15 stycznia 2004 r., to nie znajdzie zastosowania przepis art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 2273 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju lub ustawa z dnia 28 listopada 2003 r.). Prawo do ekwiwalentu zostało stronie przyznane na mocy decyzji Starosty Nowotomyskiego z dnia 9 marca 2007 r. (zmienionej decyzją z dnia 24 kwietnia 2007 r.). Mając na uwadze brzmienie cyt. ustawy, która w art. 14 ust. 2 statuuje, iż do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15, stosuje się zasady dotychczasowe, a w art. 16 ustawa określa wejście w życie przepisu art. 14 ust. 2 po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, czyli w dniu 15 stycznia 2004 r., to wymaga skonstatować, że do sprawy właściwe będą regulacje zawarte w ustawie o wspieraniu rozwoju. Ustawa ta w art. 15 uchyliła moc obowiązującą ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, w oparciu o której art. 6 ust. 1 Starosta Nowotomyski wydał decyzję z dnia 9 marca 2007 r. Decyzja ta - zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy o zalesianiu - oznaczała przyznanie właścicielowi gruntu prawa do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. W związku z tym strona nabyła przed dniem 15 stycznia 2004 r., a zatem przed wejściem w życie art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju. Prawo to zostało nabyte po tej dacie, tyle że jeszcze w oparciu o przepisy ustawy o zalesianiu. Okoliczność ta nie może wywrzeć skutku w postaci obowiązku stosowania przepisów ustawy o zalesianiu, pod rządami której to starosta był organem właściwym do wydawania decyzji w sprawach zalesiania. Powyższe byłoby sprzeczne z art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju, gdzie ustawodawca wyraźnie zaznacza, że ma na uwadze "ekwiwalenty" przyznane przed dniem wejście w życie ustawy, a nie np. przyznane pod rządami dotychczasowych przepisów.
W odpowiedzi na wniosek Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wskazał, że nie jest właściwy rzeczowo i miejscowo w sprawie tak na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju jak i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętych planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 187, poz. 1929 dalej: rozporządzenie).
W uzasadnieniu organ podkreślił, że pierwsze rozstrzygnięcia w sprawie przeznaczenia gruntu pod zalesienie były wydane przez Starostę [...] przed dniem 15 stycznia 2004 r., tj. dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rozwoju (i uchylenia przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia). W związku z tym przepis art. 14 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju nie znajduje zastosowania. Zgodnie z art. 1 cyt. ustawy określa ona zadania i właściwość organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej określonych przepisami Unii Europejskiej oraz postanowieniami Traktatu akcesyjnego z 16 kwietnia 2003 r. Natomiast art. 3 cyt. ustawy określa rolę poszczególnych organów państwa członkowskiego i etapy udostępniania tych środków. Płatności realizowane na podstawie ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. finansowane były i są z innych Funduszy i w związku z tym nie ma do nich zastosowania ustawa o wspieraniu rozwoju. Tymczasem płatności z Sekcji Gwarancji mogą być realizowane na podstawie planu rozwoju obszarów wiejskich zatwierdzonego przez Radę Ministrów i przyjętego przez Komisję Europejską. Dopiero wtedy Rada Ministrów mogła określić, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy na działania objęte planem, w tym na zalesienie oraz przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, mając na względzie ustalenia dokonane z Komisją Europejską.
Organ za aktualnie uznał przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju oraz przepisy rozporządzenia. W świetle tych przepisów brak jest podstaw do wydawania przez kierownika biura powiatowego ARiMR decyzji w sprawach, w których zalesienie nastąpiło w oparciu o ustawę o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z 2001 r. Podstawą taką nie jest przepis art. 5 ustawy o wspieraniu rozwoju, bo zgodnie z jej art. 1 określa ona zadania i właściwość organów w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej określonych przepisami Unii Europejskiej oraz postanowieniami Traktatu akcesyjnego z 16 kwietnia 2003 r. Finansowanie ekwiwalentu za zalesianie na rzecz strony byłoby możliwe tylko w przypadku przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego na podstawie rozporządzenia. Postępowanie o przyznanie pomocy na zalesianie gruntów rolnych zgodnie z § 6 ust. 2 cyt. rozporządzenia jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego. Decyzję w sprawie pomocy na zalesianie wydaje Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w oparciu o dane podmiotowe i przedmiotowe podane przez producenta rolnego w jego wniosku oraz wyniki przeprowadzonych kontroli. Strona nie złożyła w biurze powiatowym ARiMR wniosku o wsparcie na zalesianie. W ustawie oraz przepisach wykonawczych ustanowiono całkowicie odrębny system wsparcia oparty na wypłacie środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, która w założeniu nie ma być kontynuacją płatności realizowanych na podstawie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Zatem, jeżeli prawo do ekwiwalentu za zalesianie zostało przyznane przed 15 stycznia 2004 r., to istnieje ono nadal na dotychczasowych zasadach. Natomiast po 15 stycznia 2004 r. nie mogło powstać prawo do ekwiwalentu za zalesianie na podstawie przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Po 15 stycznia 2004 r. możliwe było już tylko nabycie uprawnień wynikających z ustawy o wspieraniu rozwoju
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 dalej: p.p.s.a.,) do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego należy rozstrzyganie sporów, o których mowa w art. 4 wskazanej ustawy.
Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, przy czym spory te Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Zaistniały w niniejszej sprawie spór należało zakwalifikować do sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., skoro powstał on pomiędzy Starostą - powoływanym w ramach struktury jednostek samorządu terytorialnego, a Kierownikiem Biura Powiatowego ARMiR - będącej wprawdzie państwową osobą prawną (art. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - Dz. U. Nr 98, poz. 634; dalej ustawa o ARiMR z dnia 9 maja 2008 r.), ale wyposażoną jednocześnie w oznaczonym przez prawodawcę zakresie (vide art. 10 ust. 1 powołanej ustawy) w uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych (pełnienie roli organu administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym). Sprawowanie nadzoru nad ARiMR przez ministrów wskazanych w art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, powierzenie Radzie Ministrów uszczegółowienia zakresu, sposobu i trybu sprawowania nadzoru nad ARiMR w obszarze wymienionym w art. 3 ust. 2 analizowanego dalej aktu prawnego, wskazanie, że ARiMR realizuje zadania wynikające z polityki państwa (art. 4 ust. 1 pkt 8), nadawanie ARiMR statutu przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2), tryb powoływania Prezesa ARiMR i składanie przez niego dorocznych sprawozdań Prezesowi Rady Ministrów, ministrowi do spraw rozwoju wsi i ministrowi do spraw finansów publicznych (art. 8 ust. 2 i ust. 5), przemawia za połączeniem funkcji "decyzyjnych" sprawowanych przez ARiMR ze sferą administracji rządowej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny obejmował już swą kognicją rozstrzyganie sporów kompetencyjnych powstałych między Starostami a Kierownikami Biur Powiatowych ARiMR (por. np. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OW 93/05, postanowienie NSA z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt II GW 9/07).
Spory, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. powstają z reguły na tle uregulowań o niedostatecznym zakresie przejrzystości i precyzji, a zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest przecięcie powstających wątpliwości co do oznaczenia organu właściwego przy zastosowaniu wszelkich metod wykładni. Wobec tego, iż rozstrzyganie sporów w zakresie wymienionym w art. 4 p.p.s.a. następuje na wniosek (art. 15 § 2 p.p.s.a.) istotne jest zawsze dokonanie analizy jego treści.
Punktem wyjścia i zagadnieniem kluczowym przy wyznaczaniu organu właściwego jest interpretacja przepisów przejściowych zawartych w art. 14 ustawy o wspieraniu rozwoju. Zgodnie z art. 15 utraciła moc ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764 ze zm.) W myśl art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie upraw leśnych, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15, stosuje się zasady dotychczasowe. Sformułowanie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. rozumieć trzeba szeroko. Przyjąć trzeba przede wszystkim, że obejmuje ono wszelkie sprawy administracyjne związane z ekwiwalentem za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej (także zatem w kwestii jego zwrotu) – tak też NSA w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2009 r. II GW 12/08.
Również szeroko wykładać należy zwrot "...przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15...". W pojęciu "zasad dotychczasowych" zawartym w omawianym przepisie mieszczą się również zasady określania właściwości organu.
Biorąc pod uwagę iunctim zachodzące między ekwiwalentem za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej a udziałem pomocy w postaci materiału zalesieniowego (w obu przypadkach chodzi o elementy wsparcia udzielanego dotychczasowemu użytkownikowi gruntów rolnych) ustawodawca łącznie uregulował całokształt warunków orzekania o zwrocie kosztów udzielonego wsparcia. Należy założyć, iż racjonalny ustawodawca nie mógł dążyć do zróżnicowania organu właściwego w zakresie orzekania o zwrocie ekwiwalentu czy do rozstrzygania o zwrocie kosztów pomocy w formie przekazania sadzonek służących zalesieniu w razie udzielenia wsparcia pod rządami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r.
W art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. wymieniono wprawdzie wprost tylko ekwiwalent za wyłączenie gruntów rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, ale należy przyjąć, iż także w odniesieniu pozostającego w ścisłym związku również orzekania o zwrocie wsparcia związanego z zalesieniem gruntów rolnych udzielonego pod rządami ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. jako organ właściwy traktować trzeba w niniejszej sprawie starostę.
Przy rozstrzyganiu spraw, o jakich mowa w art. 4 p.p.s.a. poza zakresem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego mieści się rozważanie wszelkich innych kwestii niż określenie organu właściwego.
Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.