Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 czerwca 2023 r., sygn. akt I GW 7/23

Uzasadnienie

Minister Funduszy i Polityki Regionalnej, wnioskiem z 14 marca 2023 r., zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Lubelskiego, tj. wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku F. w L. (dalej: Fundacja) o wypłatę jej oprocentowania nadpłaty.

We wniosku wskazano, że w wyniku realizacji projektu przez F. w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, stwierdzono nieprawidłowości związane z naruszeniem zasady konkurencyjności w związku z wynajmem różnego rodzaju sal na potrzeby realizacji projektu. F. nie zwróciła zakwestionowanej kwoty dofinansowania, wobec czego Marszałek Województwa Lubelskiego (dalej: Instytucja Pośrednicząca, IP lub Marszałek) wszczął postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji z 24 listopada 2016 r., zobowiązującą F. do zwrotu środków w wysokości [1] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Zdaniem IP, usługa najmu sal spełniała przesłanki jednego zamówienia, tj. przesłanki tożsamości przedmiotowej, podmiotowej i czasowej, dlatego F. zobowiązana była do zastosowania zasady konkurencyjności, czego nie uczyniła.

Decyzja IP z 24 listopada 2016 r. została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji (ówczesnego Ministra Rozwoju i Finansów; dalej: Instytucja Zarządzająca, IZ lub Minister) z 22 lutego 2017 r.

WSA w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 943/17 oddalił skargę F. na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 22 lutego 2017 r. A w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej F. od powyższego orzeczenia, NSA wyrokiem z 24 maja 2022 r., sygn. akt I GSK 2559/18 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie oraz uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 22 lutego 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Lubelskiego z 24 listopada 2016 r.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy IP decyzją z 4 października 2022 r. umorzyła postępowanie w sprawie zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W uzasadnieniu decyzji IP wskazała, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy oraz wiążące wytyczne NSA, w rozpatrywanej sprawie F. nie miała obowiązku zastosowania zasady konkurencyjności, o której mowa w umowie o dofinansowanie i Wytycznych, przez co nie zaistniała przesłanka zwrotu dofinansowania.

W związku z powyższym Instytucja Pośrednicząca zwróciła się do Instytucji Zarządzającej o zwrot środków wpłaconych przez F. w wykonaniu ostatecznej decyzji określającej przypadającą do zwrotu kwotę dofinansowania. Po otrzymaniu od IZ stosownych środków, IP w dniu 3 listopada 2022 r. zwróciła Fundacji wpłacone przez nią środki w łącznej kwocie [2] zł.

Pismem z [...] listopada 2022 r. F. złożyła wniosek o wypłatę oprocentowania nadpłaty od dnia zapłaty środków przez F. do dnia zwrotu nadpłaty.

W związku z powyższym, pismem z [...] listopada 2022 r. IP zwróciła się do IZ o zabezpieczenie środków w budżecie IZ Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki na wypłatę oprocentowania nadpłaty na rzecz Fundacji. Pismem z [...] grudnia 2022 r. IZ odmówiła powyższego, argumentując, że IP jako organ wydający decyzję na mocy art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.) zobowiązana jest do zwrotu oprocentowania nadpłaty na rachunek F. ze środków własnych.

Pismem z [...] stycznia 2022 r. Marszałek Województwa Lubelskiego przekazał w trybie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) wniosek F. z [...] listopada 2022 r. Ministrowi Funduszy i Polityki Regionalnej jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia.

Zdaniem Ministra zwrot nadpłaty wraz z ewentualnym oprocentowaniem jest bezpośrednią konsekwencją wydania przez organ I instancji (IP) decyzji o zwrocie, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p., i jej następczego wyeliminowania z obrotu prawnego. Z tego też powodu organ ten jest odpowiedzialny za zwrot powstałej nadpłaty beneficjentowi, a obowiązek ten wynika bezpośrednio z uprawnienia do wydawania decyzji o zwrocie, stąd kompetencja organu w tym zakresie nie jest odrębnie przekazywana porozumieniem lub umową w sprawie realizacji programu operacyjnego, o których mowa w art. 27 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2023 r. poz. 225 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.).

Wskazał też, że IP - jako strona umów o dofinansowanie projektów - działa w imieniu własnym i na własną rzecz, a nie jako pełnomocnik IZ. Instytucja Pośrednicząca jest stroną każdej z zawartych umów o dofinansowanie, na podstawie generalnego upoważnienia do ich zawierania otrzymanego od Instytucji Zarządzającej. W żadnym z jej postanowień nie ma mowy o tym, że IP jest pełnomocnikiem IZ i nie ponosi odpowiedzialności za jej wykonanie. Także to IP, jako strona umowy, ponosi odpowiedzialność za jej prawidłowe wykonanie i rozliczenie. To IP jako strona umowy prowadzi jej obsługę pod względem finansowym, dokonuje wypłat poszczególnych transz dofinansowania i to na jej rachunki bankowe dokonywane są zwroty dofinansowania, a co za tym idzie to na IP spoczywa obowiązek prawidłowego rozliczenia finansowego realizowanego przez beneficjenta projektu.

W opinii Ministra, to Marszałek Województwa Lubelskiego – jako organ, z działaniem którego wiąże się powstanie obowiązku zwrotu nadpłaty wraz z oprocentowaniem - jest zobowiązany do zapewnienia środków na ten cel i wypłacenia ich beneficjentowi, ewentualnie wydania decyzji o odmowie zapłaty oprocentowania, w przypadku stwierdzenia braku przyczynienia się przez ten organ do powstania przesłanki zmiany lub uchylenia decyzji, w wyniku której powstała nadpłata.

W związku z powyższym, zdaniem Ministra, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wypłatę oprocentowania nadpłaty złożonego przez F. jest Marszałek Województwa Lubelskiego.

W odpowiedzi na wniosek Ministra, Marszałek wniósł o wskazanie Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku F. o wypłatę oprocentowania nadpłaty i zapłaty tego oprocentowania.

Marszałek stwierdził, iż Minister rozpoznając odwołanie działając jako Organ II instancji miał również obowiązek zbadać spełnienie przesłanek zwrotu określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. i ponosi odpowiedzialność za prawidłowość postępowania (prawidłowe ustalenie wszelkich okoliczności dotyczących stanu prawnego jak i faktycznego, które są podstawą utrzymania w mocy decyzji Organu I instancji.

W związku z powyższym, utrzymując decyzję Marszałka w sprawie zwrotu środków, Minister przyjął na siebie odpowiedzialność za prawidłowość przeprowadzonego postępowania i prawidłowe rozstrzygnięcie.

Z tych też względów, niezasadne są twierdzenia Ministra, iż zwrot nadpłaty wraz z ewentualnym oprocentowaniem jest bezpośrednią konsekwencją wydania przez IP decyzji o zwrocie o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p. i jej następczego wyeliminowania z obrotu prawnego.

W ocenie Marszałka, w kontekście ponoszenia przez IZ odpowiedzialności za program operacyjny należy za podstawę przyjąć przepisy porozumienia między IZ a IP, akty prawa powszechnie obowiązującego, w tym ustawę o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

Z zakresu zadań powierzonych na podstawie Porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 czerwca 2007 r., zmienionego aneksami, nie można wywieść w sposób wyraźny czy też dorozumiany, iż to Instytucja Pośredniczącą ponosi ciężar finansowy realizacji programu. W ramach porozumienia Instytucji Pośredniczącej powierzono jedynie ściśle określoną część zadań i jest to katalog zamknięty. Wskazać należy, iż przeniesienie odpowiedzialności za program, w tym odpowiedzialności finansowej na IP byłoby sprzeczne z treścią art. 25 i art. 27 ust. 2 u.z.p.p.r. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu odpowiada w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest w tym przypadku minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego. Przy czym ustawodawca zdecydował, iż zasada odpowiedzialności IZ za program operacyjny jest całkowita, tzn. nie doznaje wyłączeń w zakresie odpowiedzialności finansowej.

Stosownie bowiem do art. 26 u.z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, z którego wynika jednoznacznie, że instytucja zarządzająca, odpowiadając za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację, zobowiązana jest do uwzględniania zasad należytego zarządzania finansami.

Marszałek stwierdził, iż wszystkie dochody otrzymywane przy realizacji działań z zakresu Programu Operacyjnego przekazywane były bez zbędnej zwłoki do dysponenta środków IZ - ówczesnego Ministerstwa Rozwoju i Finansów, do czego IP była zobowiązana na podstawie Porozumienia, a zatem IP z tych środków nie korzystała.

Z tych względów, w ocenie Marszałka, to IZ, która ponosi odpowiedzialność za realizację programu operacyjnego (w tym finansową), dysponowała środkami zwróconymi przez F. a także podjęła decyzję o przekazaniu środków stanowiących nadpłatę F. jest również właściwa do załatwienia sprawy wniosku F. o wypłatę oprocentowania nadpłaty i zapłaty tego oprocentowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z dyspozycją art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Sporem kompetencyjnym jest sytuacja, w której co najmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny), bądź też kiedy każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest negatywny spór kompetencyjny odnośnie rozpatrzenia złożonego przez podmiot wniosku o wypłatę oprocentowania nadpłaty i zapłaty tego oprocentowania. Rozpoznawany wniosek wraz z załączoną dokumentacją, jak też odpowiedź na tenże wniosek oraz przedłożone wraz z nią dokumenty pozwalają na merytoryczne rozpoznanie powstałego sporu.

Przede wszystkim wskazania wymaga, że ustalenie w niniejszej sprawie organu właściwego nie może odbywać się wyłącznie na podstawie przepisów u.f.p. Jakkolwiek bowiem art. 207 ust. 9 u.f.p. ustala kompetencje danych podmiotów (organów) w zakresie wydawania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków, to unormowania te mają charakter ogólny. Rozstrzygniecie w danym konkretnym przypadku czy sprawa należy do właściwości Instytucji Zarządzającej (IZ) czy do właściwości Instytucji Pośredniczącej (IP) nie jest możliwe bez odwołania się do zakresu zadań/kompetencji przekazanych IP przez IZ, a wynika to z ustawowego (określonego w u.z.p.p.r.) odrębnego uregulowania dotyczącego ewentualnego podziału zadań pomiędzy te instytucje.

I tak, zgodnie z art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r.: Instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, w szczególności: 1) przygotowanie i przekazanie instytucji zarządzającej propozycji szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego w oparciu o wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1;

1. 2) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów wyboru projektu;
2. 3) dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego;
3. 4) zawieranie umów z beneficjentami o dofinansowanie projektu;
4. 5) kontrolę realizacji dofinansowanych projektów;
5. 6) dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; 6a) wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań oraz decyzji o zapłacie odsetek, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, a także rozpatrywanie odwołań od tych decyzji, wydawanych w pierwszej instancji przez inną instytucję;
6. 7) odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom;
7. 8) prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych. Natomiast zgodnie z art. 27 ust. 4 u.z.p.p.r. IZ może także powierzyć realizację czynności technicznych związanych z obsługą swoich zadań innym podmiotom na podstawie odpowiednio porozumienia lub umowy.

Użycie przez ustawodawcę w art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. sformułowania "w szczególności" oznacza, że ustawowe wyliczenie zadań, które mogą być powierzone do realizacji IP ma charakter katalogu otwartego. Przy czym jednocześnie ma on charakter ograniczony zakresowo - nie może być to bowiem katalog tożsamy z katalogiem zadań przynależnych IZ, co wynika z treści art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. in primodium (mowa jest w nim o możliwości powierzenia przez IZ "części zadań"). Skoro w rozpoznawanej sprawie IZ zawarła w dniu 22 czerwca 2007 r. porozumienie z IP – które później zmieniane było kolejnymi aneksami (załącznik nr 2 do aneksu nr 11 zawiera ujednolicony tekst porozumienia) – to ustalenie, który z organów właściwy jest do rozpoznania wniosku o wypłatę beneficjentowi oprocentowania nadpłaty i zapłaty tego oprocentowania wymaga odwołania się do jego postanowień. To zakres przekazanych IP zadań determinuje jednocześnie ustalenie kompetencji (właściwości) do załatwiania przez nią (organu działającego w jej imieniu) spraw indywidualnych.

Podkreślić przy tym należy, iż kompetencja nie może być domniemana – jej określenie (w ramach powierzonych zadań) musi być precyzyjne, tym bardziej że następuje w warunkach delegacji (przekazania przez IZ). Z kolei w odniesieniu do możliwości powierzenia realizacji "czynności technicznych", o którym mowa w art. 27 ust. 4 u.z.p.p.r. należy zauważyć, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Nie oznacza to jednak, że zakres owych powierzanych czynności nie musi być także jednoznacznie sformułowany w zawieranym porozumieniu/umowie. Mamy tu do czynienia z analogiczną sytuacją jak w przypadku określenia powierzanych zadań.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt rozpoznawanego sporu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postanowienia zawartego przez IZ i IP porozumienia dotyczące powierzenia tej ostatniej zadań (§ 3 ust. 2 ujednoliconego tekstu porozumienia w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki) nie dają Marszałkowi kompetencji do rozpoznania złożonego przez F. wniosku o wypłatę oprocentowania nadpłaty oraz wypłaty tego oprocentowania. Minister powołując się, iż nadpłata – z której zaistnieniem związany jest złożony przez beneficjenta wniosek o wypłatę jej oprocentowania – powstała w wyniku uchylenia decyzji określającej kwotę do zwrotu wraz ze stosownymi odsetkami, którą to w I instancji wydał Marszałek (a Minister skądinąd utrzymał ją w mocy), próbuje w istocie wykazać, że źródłem kompetencji Marszałka do załatwienia spornej sprawy jest jego kompetencja do wydawania decyzji, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.

Podnosi także, że to IP była stroną umowy z F. i to ona ponosi odpowiedzialność za realizację tejże umowy. Nie jest to stanowisko prawidłowe, jak bowiem wskazano, IP nie może działać w oparciu o domniemanie kompetencji. Właściwość wydawania przez IP decyzji w przedmiocie zwrotu środków przez beneficjenta nie może stanowić swoistego i domniemywanego źródła kompetencji rozpoznania wniosku tegoż beneficjenta o wypłatę oprocentowania nadpłaty. Ewentualne załatwianie takich spraw powinno wynikać z treści zawartego pomiędzy IZ i IP porozumienia, co – jak wskazano – nie ma miejsca w sprawie. Zwrócić należy także uwagę, że: po pierwsze, to IZ ponosi odpowiedzialność za prawidłowość realizacji zadań powierzonych IP (art. 27 ust. 2 u.z.p.p.r.); po drugie - za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada IZ (art. 25 ust. 1 u.z.p.p.r.).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 zdanie drugie i trzecie p.p.s.a., postanowił orzec, jak w sentencji.