Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z 23 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 45/21 odrzucił skargę A Sp. z o.o. w Ł. (dalej: "skarżąca") na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa w sprawie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za listopad 2020 roku.
Odrzucając skargę na powyższą czynność, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona czynność podlega kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 47 w zw. z art. 26 oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 17 ze zm.; dalej: u.f.z.o.). Jednakże skarga, zdaniem WSA, została wniesiona z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Sąd wskazał, że skoro przedmiotem niniejszej skargi jest wypłata zaniżonej dotacji, to należy uznać, że datą początkową terminu, określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. będzie dzień przekazania środków finansowych przez organ na rachunek bankowy skarżącej. Jak wynika z akt sprawy, dniem tym był 27 listopad 2020 r. (potwierdzenie realizacji przelewu dotacji za listopad 2020 r.). Wobec powyższego, termin do złożenia skargi upłynął 28 grudnia 2020 r. (poniedziałek). Tymczasem skarżąca wniosła skargę za pośrednictwem polskiego urzędu pocztowego 30 grudnia 2020 r., tj. po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wniesienie skargi po terminie wywołuje skutek w postaci jej odrzucenia, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi na czynność Prezydenta Miasta Rzeszowa polegającą na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za miesiąc listopad 2020 dla słuchaczy Szkoły B oraz Liceum Ogólnokształcącego w R. na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W sytuacji gdyby Sad uznał, że skarga nie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:
- I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie przez Sąd, że w niniejszej sprawie zachodzi kognicja sądów administracyjnych z uwagi na nieprawidłowe zakwalifikowanie zaskarżonej czynności jako czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co w konsekwencji spowodowało, że Sąd przystąpił do badania pozostałych przesłanek formalnych skargi, zamiast skargę odrzucić na tej podstawie;
- 2. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki odrzucenia skargi, albowiem została ona wniesiona w przewidzianym przepisami terminie, tj. w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności.
- II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U.2020.2029 z dnia 2020.11.17), zwanej dalej u.f.z.o., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wypłacenie dotacji oświatowej we wcześniejszym terminie, niż ten wskazany w przepisie, skutkuje rozpoczęciem biegu terminu na wniesienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podczas gdy przepis ten nie nakazuje organowi wypłacania każdej części dotacji jednym przelewem, co skutkuje tym, iż Skarżąca dopiero po upływie maksymalnego terminu, do którego dotacja powinna zostać przekazana ma możliwość weryfikacji przekazanych jej środków;
- 2. art. 47 u.f.z.o. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek nieprawidłowego przyjęcia, iż zaskarżona czynność polegająca na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji jest czynnością w celu ustalenia lub przekazania dotacji, a tylko takie czynności są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż objęte nim orzeczenie Sądu
I instancji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 197 § 2 p.p.s.a. do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej, z wyłączeniem art. 185 § 2. Natomiast art. 184 ppsa (znajdujący się w dziale IV ppsa "Środki odwoławcze" w rozdziale 1 "Skarga kasacyjna") stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja zaskarżonego orzeczenia nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, opubl. w: ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101; wyrok NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 369/11, Lex nr 1244658 oraz wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1164/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do zarzutów skarżącej kwestionujących stanowisko Sądu I instancji jakoby przedmiotowa sprawa, dotycząca czynności Prezydenta Miasta Rzeszowa w sprawie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej, należała do kognicji sądów administracyjnych wskazać należy, że zarzuty te są usprawiedliwione, jednak pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na ugruntowane już stanowisko sądów i doktryny, zgodnie z którym za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
- 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
- 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
- 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
- 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (v. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19).
Mając na uwadze powyższe uwagi, stwierdzić należy, że stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tej kwestii w zaskarżonym postanowieniu nie jest prawidłowe.
Regulacja zawarta w art. 47 u.f.z.o. wyraźnie wskazuje, jakie czynności organu dotującego stanowią czynność z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zaskarżona przez skarżącą czynność w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji nie wchodzi w zakres któregokolwiek z przepisów wymienionych w art. 47 u.f.z.o. Czynność polegająca na wypłacie określonej kwoty dotacji jest czynnością, o której mowa w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., zgodnie z którym, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.
Wskazać na marginesie należy, że przepis art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie został wymieniony w art. 47 tej ustawy w związku z czym czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie należy do kognicji sądów administracyjnych.
Skonstatować zatem należy, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność, polegająca na wypłacie kwoty dotacji jest – w ocenie NSA – czynnością techniczną, która nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Sama strona skarżąca zarówno w skardze jak i w zażaleniu potwierdza, że przedmiotem skargi była czynność polegająca na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji.
Wobec tego, że zaskarżona w niniejszej sprawie czynność wypłaty kwoty dotacji nie podlega kognicji sądów administracyjnych, Sąd I instancji zbędnie odniósł się do kwestii terminowości wniesionej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien, co prawda odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jednak stwierdzone uchybienia są wynikiem wad uzasadnienia, a nie samego rozstrzygnięcia. Z tych powodów, jak już wskazano powyżej, ustawodawca dopuszcza oddalenie zażalenia, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Podkreślenia jednak wymaga, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. W szczególności ma to miejsce, gdy wojewódzki sąd administracyjny odrzucił skargę, kierując się błędnymi przesłankami, jednakże zastosowanie przesłanek właściwych doprowadziłoby również do odrzucenia skargi. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznanej sprawie, jako że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe, ale uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest częściowo błędne.
Oddalenie zażalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przy jednoczesnym wskazaniu, że zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu powoduje, że ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia przestaje wiązać w odpowiedniej części, zaś wiążąca – zarówno dla organów administracji, jak i dla sądów administracyjnych – staje się ocena prawna, względnie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie, albowiem mimo częściowej wadliwości uzasadnienia, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.