Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim postanowieniem z 25 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Go 39/22 odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na czynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarga jest dopuszczalna, bo zaskarżona forma działania administracji podlega kognicji sądu administracyjnego. Mieści się bowiem hipotezie art. 47 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1930 ze zm.) – zwanej dalej: "u.f.z.o.". Natomiast Sąd Wojewódzki przyjął, że skargę wniesiono z uchybieniem terminu, bo środki finansowe na rachunek bankowy skarżącej spółki przekazano 25 listopada 2021 r., a skargę wniesiono pocztą 29 grudnia 2021 r.
Na to postanowienie zażalenie skarżąca spółka wniosła zażalenie żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości w trybie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - zwanej dalej: "p.p.s.a." i odrzucenia skargi na zaskarżoną czynność na innej podstawie, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Alternatywnie, gdyby Sąd uznał, że skarga nie podlega odrzuceniu na tej podstawie, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie po pierwsze przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzi kognicja sądów administracyjnych z uwagi na nieprawidłowe zakwalifikowanie zaskarżonej czynności jako czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 2 w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy skargę wniesiono w przewidzianym przepisami terminie.
Po drugie skarżąca sformułowała zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 34 ust. 1 u.f.z.o. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wypłacenie dotacji oświatowej we wcześniejszym terminie, niż ten wskazany w przepisie, skutkuje rozpoczęciem biegu terminu na wniesienie skargi, podczas gdy przepis ten nie nakazuje organowi wypłacania każdej części dotacji jednym przelewem. Zdaniem skarżącej dopiero po upływie maksymalnego terminu, do którego dotacja powinna zostać przekazana otwiera się termin na wniesienie skargi; b) 47 u.f.z.o., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie na skutek nieprawidłowego przyjęcia, iż zaskarżona czynność polegająca na wypłacie zaniżonej kwoty dotacji jest czynnością w celu ustalenia lub przekazania dotacji, a tylko takie czynności są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej czynność polegająca na samej wypłacie środków pieniężnych z tytułu dotacji nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na zażalenie, Prezydent Miasta [...] wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przepisy ustawy procesowej – niezależnie od merytorycznej niezasadności zażalenia – nie przewidują możliwości uwzględnienia środka odwoławczego w ten sposób, by uchylić zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji i wydać identyczne z nim rozstrzygnięcie, z tym że na innej podstawie prawnej. Co więcej, z treści skargi i zażalenia wynika, że interesu prawnego we wniesieniu skargi skarżący upatruje w jej odrzuceniu, i skorzystaniu z przewidzianej w art. 1991 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805) drogi sądowej przed sądem powszechnym. Prawo do sądu należy wprawdzie do praw podstawowych, jednak jego realizacja polega na żądaniu rozpoznania sprawy indywidualnej, nie zaś stwierdzeniu tego, że prawo to jednostce nie przysługuje. Złożenie skargi, w której skarżący domaga się odrzucenia przeczy wystąpieniu interesu prawnego w jej wniesieniu.
Ten bowiem wyraża się w merytorycznym załatwieniu sprawy indywidualnej – sporu o prawo. Kwestie te jednak nie zostały poddane analizie Sądu pierwszej instancji, co jest skądinąd trafne w sytuacji skargi podlegającej odrzuceniu z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia.
Odnosząc się do kwestii dopuszczalności skargi, przypomnieć należy, że w odróżnieniu od wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 – 3 p.p.s.a. aktów stosowania prawa, te wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmują czynności i akty podejmowane przez administrację na podstawie bezpośrednio działającej normy prawnej. W tym przypadku nie dochodzi do konkretyzacji uprawnienia bądź obowiązku w drodze decyzji, postanowienia czy nawet inaczej nazwanego aktu stosowania prawa, lecz do wykonania ustawy polegającego na realizacji sprecyzowanego w przepisach prawa uprawnienia lub obowiązku jednostki (zob. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008/5/51, tenże Glosa do wyroku WSA z 19 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 440/06, OSP 2007/10/115).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że zaskarżona w tej sprawie czynność podlega kognicji sądów administracyjnych. Kwestia ta była już przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 19 marca 2021 r., sygn. akt I GSK 1730/20, w którym wskazano, że czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Z art. 47 u.f.z.o. nie wynika jakiekolwiek ograniczenie kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Przepis posługuje się sformułowaniem "czynności podejmowane (...) w celu ustalenia wysokości i przekazania dotacji" i pod tym pojęciem należy rozumieć przede wszystkim obliczenie kwoty dotacji i zlecenie jej przelewu. Na podstawie lektury pozostałych przepisów ustawy nie sposób byłoby wskazać, o jakie inne czynności poprzedzające wypłatę dotacji miałoby chodzić, a pamiętać należy że rezultat wykładni nie może prowadzić do takiego wyniku oznaczającego, że hipoteza przepisu ustawy byłaby pusta.
Można zakładać, że ustalenie wysokości dotacji i zlecenie przelewu środków poprzedzone są przez sekwencję operacji myślowych, obliczeń rachunkowych, które jednak pozostają z istoty rzeczy sferą niedostępną dla beneficjenta. Finalizacja i zarazem uzewnętrznienie tych działań odbywa się dopiero z chwilą zlecenia przelewu i pojawienia się środków na rachunku uprawnionego. W ten sposób wykonywany jest przez administrację przewidziany przepisem ustawy obowiązek udzielenia beneficjentowi środków. Sens przewidzianej w art. 47 u.f.z.o. sądowej kontroli sprowadza się przecież do weryfikacji zgodności z prawem realizowania tego obowiązku przez administrację, a zatem tego, czy i jaka kwota dotacji i komu została udzielona.
Nie można mieć zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona czynność przekazania dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako taka poddana jest kognicji sądów administracyjnych.
W związku z tym, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 47 u.f.z.o. uznać należy za nieuzasadnione.
Odnosząc się do kwestii określenia początku biegu terminu do wniesienia skargi, to zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wnosi się w terminie 30 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Przepis ten nie przewiduje odstępstw od liczenia w ten sposób terminu, a wskazywany przez skarżącego art. 34 ust. 1 u.f.z.o. nie daje do tego podstaw. Jest on bowiem adresowany do organu, regulując maksymalny termin czynności przekazania dotacji. Nie koryguje on natomiast w żaden sposób terminu zakreślonego przez art. 53 § 2 p.p.s.a. Nie można w szczególności przyjąć, że termin na wniesienie skargi liczyć należy dopiero od upływu wskazanego maksymalnego terminu na przekazanie dotacji. Trudno także podzielić stanowisko skarżącego, zgodnie z którym dotacja miała być wypłacona kilkoma przelewami, spośród których ostatni z nich miałyby spłynąć ostatniego dnia unormowanego w art. 34 ust. 1 u.f.z.o. terminu.
Do takiego wniosku nie uprawniają ani przepisy ustawy ani okoliczności tej sprawy. Jeżeli wypłacona kwota dotacji była zdaniem skarżącego nieprawidłowa, należało czynność jej przekazania zakwestionować w terminie trzydziestu dni od wpływu środków na rachunek beneficjenta.
O podjęciu zaskarżonej czynności skarżący dowiedział się z chwilą otrzymania dotacji na jego rachunek bankowy 25 listopada 2021 r. Tym samym termin na wniesienie skargi upłynął 27 grudnia 2021 r., o czyni skargę w tej sprawie złożoną z uchybieniem terminu. Z tego powodu zasadnie Sąd pierwszej instancji, stosując art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odrzucił skargę. Przewidziana w art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. możliwość uznania przez sąd, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego w tej sprawie nie wystąpiła. Skarżący nie powołał żadnych okoliczności, które świadczyłyby o spełnieniu tej przesłanki rozpoznania skargi złożonej po terminie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.