Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1728/18 odmówił [...]wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 8 sierpnia 2018 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
W skardze na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. [...] - dalej: Skarżąca - wniosła o wstrzymanie jej wykonania. Decyzją tą strona została zobowiązana do zwrotu dofinansowania w kwocie [...] zł, przekazanej, jako dotacja dla prowadzonego przez nią przedszkola.
W uzasadnieniu wniosku Skarżąca podniosła, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i wywoła trudne do odwrócenia skutki. Szkoda majątkowa to konieczność zamknięcia przedszkola, wskutek czego zarówno Skarżąca jak i [...] jej pracowników bezpowrotnie stracą swoje źródło utrzymania, bowiem znalezienie pracy jest bardzo trudne na rynku, na którym działa przedszkole. Ponadto rodzice [...] przedszkolaków uczęszczających do placówki, stracą możliwość zapewnienia swoim dzieciom opieki, co może oznaczać konieczność rezygnacji przez nich z pracy. Skarżąca zaznaczyła, że działalność oświatowa nie jest nastawiona na zysk i nie stanowi działalności gospodarczej. Placówka głównie utrzymuję się z dotacji otrzymywanej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, a pobierane od rodziców niewielkie czesne jest przeznaczane na bieżące utrzymanie przedszkola i nie pozwala na spłatę określonej zaskarżoną decyzją kwoty. Do wniosku skarżąca dołączyła zestawienie kosztów utrzymania przedszkola za wrzesień 2018 r.
Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podniósł, że umotywowanie wniosku skarżącej nie pozwala na zastosowanie ochrony tymczasowej. Rodzaj obowiązku nałożony na Skarżącą, tj. zwrot dofinansowania w kwocie [...] zł nie wywołuje stanu, który byłby nieodwracalny. Chodzi bowiem o świadczenie pieniężne, którego spełnienie z natury rzeczy jest odwracalne. W sytuacji ewentualnego uwzględnienia skargi istnieje możliwość zwrotu Skarżącej kwoty dofinansowania orzeczonej w zaskarżonej decyzji.
Sąd I instancji podniósł, że treść uzasadnienia wniosku wskazuje, iż Skarżąca obawia się wyrządzenia jej znacznej szkody majątkowej poprzez utratę płynności finansowej prowadzonego przez nią przedszkola i konieczność jego likwidacji. Aby ocenić prawdopodobieństwo zaistnienia takiego skutku niezbędne jest odniesienie wysokości obciążającej ją kwoty zwrotu do jej aktualnej kondycji majątkowej i możliwości płatniczych. Chodzi o całościową sytuację majątkową Skarżącej, tj. zarówno "zawodową" jak i "prywatną". Osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą odpowiadają za zobowiązania z tego wynikające całym swoim majtkiem. Nie ma tutaj podziału na majątek służący do prowadzenia działalności gospodarczej i majątek prywatny/osobisty. Dlatego też przesłanka niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody w postaci majątkowej w przypadku osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarcza musi być ocenia w odniesieniu, co całości jej majątku.
Aby ocenia taka była możliwa Skarżąca winna, więc rzetelnie i przejrzyście zobrazować swoją aktualną, całkowitą sytuację finansową, a twierdzenia poprzeć odpowiednimi dokumentami. Z powinności tej skarżąca się nie wywiązała. W tej mierze ograniczyła się jedynie do nadesłania zestawienia wydatków przedszkola we wrześniu 2018 r. oraz stwierdzenia, że kwota [...] zł jest znaczna dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą na niewielką skalę. Sąd nie posiada, zatem żadnych danych o sytuacji finansowej Skarżącej, co oznacza, iż nie ma, do czego odnieść powyższej kwoty i ocenić, czy istotnie jest ona dla Strony znaczna. Jeżeli zaś chodzi o działalność gospodarczą Skarżącej, to Sąd nie wie o niej nic ponad to, że Skarżąca prowadzi przedszkole. Nie może, więc określić stali tej działalności, a tym bardziej przyjąć, jak chce Skarżąca, że jest ona niewielka. Przesłane zestawienie wydatków przedszkola jest z kolei dokumentem niewystarczającym, aby na jego podstawie dokonywać rzetelnych ustaleń, co do kondycji finansowej przedszkola.
Brakuje, bowiem dokumentów, które potwierdzałyby wysokość deklarowanych wydatków, a także fakt ich ponoszenia. Wystarczyłby do tego przykładowo wyciąg z rachunku bankowego, na który gmina wpłaca dotacje a rodzice czesne, a z którego Skarżąca wypłaca pracownikom wynagrodzenia, opłaca czynsz, rachunki, ZUS oraz inne wydatki przedszkola.
W ocenie WSA, każda decyzja administracyjna zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego. Oczywiste jest, zatem, że w wyniku dobrowolnej zapłaty lub przymusowej egzekucji powyższej kwoty dojdzie do pomniejszenia majątku Skarżącej, i to zarówno majątku służącego jej do prowadzenia działalności gospodarczej jak i jej majątku osobistego. Skarżąca winna, więc wykazać, że na skutek zapłaty spornej kwoty grozi jej szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa wydanej decyzji. Bez pełnej, rzetelnej i właściwie udokumentowanej wiedzy o aktualnej sytuacji finansowej Skarżącej dokonanie oceny, czy istnieje prawdopodobieństwo wyrządzenia jej szkody majątkowej i rozmiarów tej szkody nie jest możliwe. Podobnie niemożliwe jest ustalenie, czy wykonanie zaskarżonej decyzji wywoła dla Skarżącej trudne do odwrócenia skutki.
Sąd odnosząc się do podniesionej przez skarżącą okoliczności, że w przypadku konieczności zwrotu dofinansowania szkodę poniosą także jej pracownicy oraz rodzice przedszkolaków wskazał, iż rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd ocenia jedynie sytuację wnioskodawcy pod kątem przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Oznacza to, że nie jest uprawniony do badania kwestii wyrządzenia ewentualnej szkody innym podmiotom.
Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a w przypadku uznania, iż sprawa jest ostatecznie wyjaśniona wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania skarżonej decyzji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 § 3 p.p.s.a., że uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sposób niedostateczny wykazuje możliwość poniesienia przez Skarżącą szkody, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia.
Argumentację na poparcie podniesionych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego bądź wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 p.p.s.a., w myśl, której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności.
Skoro Sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak, aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skarżąca we wniosku nie wykazała takich okoliczności, które przemawiałyby za zastosowaniem ochrony tymczasowej. Twierdzenia skarżącej o konieczności zakończenia prowadzenia przedszkola poprzez jego zamknięcie, wskutek czego zarówno Strona oraz 7 jej pracowników stracą swoje źródło utrzymania nie mogły spowodować spełnienia przesłanek do zastosowania instytucji, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W celu uzyskania ochrony tymczasowej skarżąca powinna była we wniosku przedstawić swoją sytuację finansową, tak żeby umożliwić Sądowi ocenę, czy wykonanie decyzji rzeczywiście może spowodować opisane przez nią skutki. Tymczasem skarżąca nie wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Nie można jednoznacznie stwierdzić, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje automatycznie taki skutek. Wnioskowanie takie uznać należy, za co najmniej przedwczesne wobec nieznajomości pełnej sytuacji finansowej skarżącej. Załączone do wniosku zestawienie wydatków przedszkola we wrześniu 2018 r., nie jest wystarczającym dokumentem do oceny rzeczywistego stanu finansowego i majątkowego skarżącej. Nadal nie jest jasne, jakimi środkami skarżąca dysponuje. Przykładowo do zażalenia nie przedłożono wyciągów z rachunków bankowych, na który gmina wpłaca dotacje a rodzice czesne na rzecz przedszkola czy innych dokumentów źródłowych takich jak inne stałe wydatki przedszkola, zestawienie zysków i strat za 2018 z których wynika, że kondycja finansowa skarżącej uzasadnia objęcie ją ochroną tymczasową, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wobec tego zaniechania WSA nie miał podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej. Również do zażalenia skarżąca nie przedłożyła dokumentów źródłowych warunkujących uwzględnienie jej wniosku.
W tym miejscu podkreślić należy, że obowiązek przedstawienia okoliczności, które pozwolą sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, spoczywa na wnioskodawcy. Powyższego zabrakło.
Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami źródłowymi.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji