Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem w dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Sz 680/18 w pkt 1 oddalił wniosek [...] o wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego, zaś w pkt 2 oddalił wniosek ww. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 2 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że [...] – dalej: skarżący - w skardze na decyzję ZUS z dnia 2 lipca 2018 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek zawarł wniosek o jej wstrzymanie. Wniósł także o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie WSA podniósł, że wniosek o wstrzymanie może dotyczyć jedynie aktów i czynności z zakresu administracji publicznej będących przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Sąd nie może natomiast wstrzymać samego postępowania egzekucyjnego. Skarżący żąda wstrzymania postępowania egzekucyjnego (tytułu wykonawczego), które należy rozumieć, jako ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy egzekucyjne oraz inne podmioty w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. Przepisy procedury sądowoadministracyjnej przewidują możliwość jedynie wstrzymania wykonania aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, na podstawie, których prowadzona jest egzekucja. Nie udzielają natomiast Sądowi kompetencji do wstrzymania czynności egzekucyjnych czy też samego postępowania egzekucyjnego.
Wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego możliwie jest w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 z późn. zm. – dalej: u.p.e.a.), a organem władnym do wstrzymania takiego postępowania, jest organ sprawujący nadzór nad egzekucją, a więc organ wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji. Dopiero wydany w tym trybie akt może być przedmiotem badania Sądu pod kątem spełnienia przesłanek wstrzymania jego wykonania. Dlatego Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego.
Sąd I intonacji rozważając kwestię ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji podniósł, że przedmiotem wniosku, o którym mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Nie można natomiast mówić o wykonaniu decyzji, jeżeli nie ma ona przedmiotu wykonania (węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu). Instytucja unormowana w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczy tylko takich sytuacji, gdy akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych.
Problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie, których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą, którego zostają na niego nałożone obowiązki. W sprawie wniosek dotyczył wstrzymania wykonania decyzji ZUS odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek. Jest to rodzaj aktu prawnego nie noszącego znamion wykonalności. Decyzja odmawiająca umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie nadaje się i nie wymaga wykonania w postępowaniu egzekucyjnym, a zatem brak jest podstaw do wstrzymania jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Nie mogą podlegać wykonaniu akty administracyjne odmawiające przyznania uprawnień, jak na przykład umorzenia odsetek lub rozłożenia na raty zaległości podatkowych, te, bowiem niczego nie zmieniają w zakresie praw lub obowiązków strony. Decyzja odmowna nie ma przymiotu wykonania, tj. węzła praw i obowiązków, który mógłby podlegać wykonaniu.
Sąd podkreślił, że nawet, jeśli decyzja będąca przedmiotem zaskarżenia nosiłaby znamiona wykonalności, to i tak należałoby odmówić wstrzymania jej wykonania, a to z uwagi na brak uzasadnienia wniosku. Skarżący nie wskazał, bowiem, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia stronie znacznej szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Tym samym nie wykazał, czy zachodzą przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. Brak uzasadnienia wniosku uniemożliwia zaś jego merytoryczną ocenę.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a.
W uzasadnieniu autor zażalenia wskazał, że wniósł o zawieszenie postępowania oraz umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację materialną powstałą na skutek postępowania egzekucyjnego.
ZUS w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie.
Ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącego pismem z 23 kwietnia 2019 r. podtrzymał stanowisko przedstawione w zażaleniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Przesłanki, jakimi powinien kierować się sąd przy rozstrzyganiu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, zostały w sposób wyczerpujący określone w art. 61 § 3 p.p.s.a., a mianowicie: po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu w całości, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przy czym instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy tylko takich z nich, które nadają się do wykonania.
Trafnie Sąd I instancji uznał, że brak cechy wykonalności zaskarżonej decyzji przesądza o niemożliwości pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącego wstrzymanie jej wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy właściwego zachowania lub nakazy określonego zachowania, na podstawie, których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i na mocy, których zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie, których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (zob. postanowienie NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12). Co do zasady przymiotu wykonalności nie będą, więc miały decyzje odmawiające stwierdzenia lub przyznania określonych praw lub obowiązków.
Akty administracyjne odmawiające przyznania uprawnień, jak na przykład umorzenie odsetek lub rozłożenie na raty zaległości podatkowych, te, bowiem niczego nie zmieniają w zakresie praw lub obowiązków strony. Decyzja, której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania, została wydana w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne, ma, więc charakter odmowny. Zaskarżona decyzja nie nakłada na skarżącego żadnych obowiązków podlegających wykonaniu w sposób dobrowolny, czy też przymusowy. Negatywne ustosunkowanie się właściwego organu do starań zobowiązanego o umorzenie wcześniej powstałych należności nie wykreowało nowej sytuacji skarżącego w sferze jego obowiązków. Akt ten ze względu na jego naturę nie nadaje się do wykonania ani nie wymaga takiego wykonania. Nie każdy, bowiem akt lub czynność może podlegać wstrzymaniu wykonania. Wniosek o wstrzymanie wykonalności może, bowiem dotyczyć jedynie takich aktów lub czynności, które nadają się do wykonania.
Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Wykonalność dotyczy, zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie, których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą, którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie, których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Cechy tej nie mają z kolei akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). Stwierdzić zatem należy, że nie istnieje możliwość wstrzymania wykonania takiej decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo WSA stwierdził, że sąd administracyjny, działając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie ma prawnej możliwości udzielania ochrony tymczasowej stronie, która wnosi o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, bądź o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w myśl przepisów u.p.e.a. Należy zauważyć, że sądy administracyjne są właściwe w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonych do nich orzeczeń organów administracji, natomiast wniosek o wstrzymanie egzekucji nie ma podstawy prawnej w przepisach normujących postępowanie przed tymi sądami.
Sąd administracyjny nie jest ani organem egzekucyjnym, ani organem nadzoru i przez to nie jest właściwy do wydania orzeczeń merytorycznych, które mogą zapadać tylko w toku postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowania egzekucyjnego w administracji. Sądy administracyjne nie mają, bowiem kompetencji do zastępowania administracji publicznej, a jedynie sprawują kontrolę jej działalności stosownie do art. 3 p.p.s.a.
Dodatkowo należy zauważyć, że przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego reguluje art. 56 § 1 u.p.e.a. Wniosek w tym przedmiocie podlega rozpatrzeniu w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym przez właściwe organy, a następnie orzeczenia tych organów mogą podlegać kontroli sądowej w zakresie wyznaczonym przez przepisy p.p.s.a.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a postanowił jak w sentencji.