Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z 6 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SO/Sz 10/21 wymierzył Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych grzywnę w wysokości 500 zł z powodu nieprzekazania skargi R. P. na decyzję organu z [...] września 2021 r.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
R. P. (dalej: "wnioskodawca") w piśmie z [...] grudnia 2021 r. (wpływ 30 grudnia 2021 r.) zamieścił wniosek o wymierzenie grzywny Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS" lub "organ") za nieprzekazanie sądowi skargi na decyzję organu z [...] września 2021 r., znak: [...]. W uzasadnieniu wskazał, że skarga z dnia [...] października 2021 r. została złożona w ZUS Oddział w Szczecinie w dniu [...] października 2021 r. Wnioskodawca wyjaśnił, że w odpowiedzi na skierowane do tut. Sądu pismo z dnia [...] grudnia 2021 r. otrzymał informację (pismo z dnia [...] grudnia 2021 r.), że skarga nie została przez organ przekazana.
W dniu [...] stycznia 2022 r. wpłynęła do sądu odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny. ZUS wyjaśnił, że skarga została złożona w Sali Obsługi Klienta w Oddziale w Szczecinie. Pismo błędnie nie zostało zadekretowane jako pismo inicjujące nową sprawę. Dodatkowo do błędnej kwalifikacji przyczyniła się niezawiniona zdaniem organu okoliczność, iż pełnomocnik prowadzący sprawy ze skarg wnioskodawcy (wcześniej zainicjowane) od dnia 29 października 2021 r. do końca listopada 2021 r., a następnie 2 tygodnie w grudniu 2021 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim na skutek Covid-19. Ponadto ZUS stwierdził, że jak tylko wpłynęło wezwanie WSA w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt I SO/Sz 10/21 rozpoczęto poszukiwania przedmiotowej skargi w kilku wydziałach, które potencjalnie mogły być zaangażowane w sprawę i rozpoczęto tworzenie dodatkowej kopii akt sprawy.
Skarga wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami administracyjnymi została złożona przez ZUS w tutejszym Sądzie w dniu 19 stycznia 2022 r.
Uzasadniając zaskarżone postanowienie WSA w Szczecinie przywołał treść art. 54, art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.).
WSA wskazał, że niezbędnym warunkiem wymierzenia grzywny na podstawie art. 55 p.p.s.a. jest złożenie skargi do organu, ponieważ to działanie powoduje, że aktualizuje się obowiązek organu do przekazania akt sądowi z odpowiedzią na skargę. Wyłączną, materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Sąd wymierzając organowi grzywnę bierze pod uwagę wszelkie okoliczności danej sprawy, a więc między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu oraz czy przekazanie kompletnych akt administracyjnych opóźniło rozpoznanie sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe regulacje Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę zasługuje na uwzględnienie. Skarga wnioskodawcy z dnia [...] października 2021 r., została bowiem przekazana do Sądu w dniu [...] stycznia 2021 r., co wynika z prezentaty Biura podawczego Sądu, znajdującej się w aktach sądowych o sygn. akt I SA/Sz 26/22. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność wpływu skargi na decyzję ZUS z dnia [...] września 2021 r. do organu w dniu [...] października 2021 r. Oznacza to, że termin do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy upływał w dniu 24 listopada 2021 r., co również nie jest kwestionowane przez organ.
Uwzględniając okoliczności przekroczenia terminu do przekazania skargi, które przedstawił sam organ, Sąd uznał żądanie wnioskodawcy za uzasadnione i wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze treść wniosku, a także okres uchybienia terminowi przekazania skargi (ok. dwa miesiące) i brak obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających taki stan rzeczy. Nie mogą być taką okolicznością przyczyny wskazywane przez organ, a w istocie wskazujące na nieprawidłowości w organizacji pracy organu.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o ukaranie. Nadto organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 55 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że koniecznym i zasadnym było w niniejszej sprawie wymierzenie organowi grzywny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. W myśl § 2 tego artykułu organ, (...) przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Z przytoczonego art. 55 § 1 p.p.s.a. wynika, że wyłączną, materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Jednak, wydając orzeczenie uwzględniające wniosek o wymierzenie organowi grzywny, sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. czas, jaki upłynął od złożenia skargi do organu skierowanej do sądu administracyjnego oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu.
Wskazać należy, że regulacja zawarta w art. 55 § 1 p.p.s.a. zmierza do dyscyplinowania organów administracji publicznej do terminowego wykonywania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. i wiąże się z powrotem ustawodawcy do pośredniego trybu wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, mając na celu przeciwdziałanie przetrzymywaniu skarg przez organy administracji publicznej. Grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. ma charakter mieszany: dyscyplinująco-restrykcyjny. Jest to, więc środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a., zaś wyłączną materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06, ONSAiwsa, 2006, Nr 6, poz. 156).
Ponadto w uchwale z 3 listopada 2009 r., II GSK 3/09 (ONSAiwsa 2010/1/2) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że oprócz funkcji dyscyplinującej oraz represyjnej, wymierzenie grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną. Ukaranie organu służy, bowiem także zapobieganiu naruszaniu prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że jak wynika z niekwestionowanych przez autora zażalenia ustaleń Sądu I instancji, skarga do Organu wpłynęła w dniu [...] października 2021 r., zaś do dnia złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny (wpływ 30 grudnia 2021 r.), ZUS nie przekazał skargi do Sądu. Wymierzając grzywnę w wysokości 500 zł Sąd wziął pod uwagę okres uchybienia terminowi przekazania skargi, sięgający blisko dwóch miesięcy, a także brak obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających taki stan rzeczy. Jak prawidłowo zaznaczył Sąd I instancji, nie mogą być taką okolicznością przyczyny wskazywane przez organ, a w istocie wskazujące na nieprawidłowości w organizacji pracy organu.
Ustalenia Sądu są bezsporne i niekwestionowane przez strony. Nie mogło być, więc w sprawie wątpliwości, że organ nie wypełnił należycie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. odnośnie do terminu przekazania skargi do sądu.
Naczelny Sąd Naczelny w tym miejscu zaznacza, że problemy organizacyjne nie mogą, co do zasady usprawiedliwiać organów administracji w zakresie wykonywania obowiązków przekazywania skarg do sądów administracyjnych. Chodzi, bowiem o obowiązki ważne, od których zależy uruchomienie procedury gwarantującej prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Stan epidemii panującej w kraju utrzymujący się już od ponad 2 lat powinien spowodować przygotowanie się organu pod względem organizacyjnym na pojawiające się okresy zwiększonej zachorowalności na COVID-19.
Skonkludować pozostaje, że rację miał Sąd I instancji, iż wniosek o wymierzenie grzywny zasługiwał na uwzględnienie, bowiem organ z pewnością uchybił terminowi określonemu w art. 54 § 2 p.p.s.a. Okoliczności przedstawione przez organ w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, a następnie w zażaleniu (m.in. dotyczące okresu epidemii) mają natomiast znaczenie w procesie miarkowania nałożonej grzywny. Wedle wyjaśnień organu można mniemać, że nieprzekazanie skargi nie było podyktowane intencjonalnym działaniem, ale przejściowymi organizacyjnymi utrudnieniami związanymi z trwającą już – w chwili wnoszenia skargi przez stronę – prawie 2 lata pandemią wirusa Sars-CoV-2.
W tym stanie rzeczy prawidłowo Sąd I instancji uznał za zasadne wymierzyć organowi grzywnę w wysokości 500 zł. Taka dolegliwość finansowa, jakkolwiek stosunkowo niewielka, jest wystarczająca, aby zapobiec na przyszłość uchybieniom w zakresie obowiązków dotyczących przekazywania skarg w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wbrew twierdzeniom organu, że okres opóźnienia z przekazaniem skargi do sądu był "stosunkowo krótki ([...] listopad 2021 r. - [...] stycznia 2022 r." wskazać należy, że z wnioskiem o wymierzenie grzywny skarżący może wystąpić w każdym czasie po upływie terminu określonego w art. 54 § 2. Sąd może bowiem uwzględnić wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny, bez względu na okoliczność, że uchybienie terminu spełnienia obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a. wynosiło zaledwie kilka dni (por. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I GZ 363/20).
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 197 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.