Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r. odrzucił skargę Prokuratora Rejonowego w Świdniku na uchwałę Rady Gminy Wólka z 25 stycznia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.
Sąd I instancji wskazał, że Prokurator Rejonowy w Świdniku wniósł skargę na powyższą uchwałę w dniu 29 stycznia 2018 r. Jak wynika z zestawienia dat, od dnia wejścia w życie uchwały (1 kwietnia 2017 r.) do złożenia na nią skargi upłynął ponad 6-miesięczny termin.
Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), Prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na karty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.
WSA wyjaśnił, że powołane wyżej brzmienie przepisu art. 53 p.p.s.a. – obowiązujące do dnia 1 czerwca 2017 r. – ma zastosowanie w niniejszej sprawie, z uwagi na treść art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), zgodnie z którym przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.
Zdaniem Sądu I instancji zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, bowiem byt prawny taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków nie jest uzależniony od zaaprobowania ich przez radę gminy w drodze uchwały. Organ gminy działa wyłącznie na wniosek przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zatwierdzenie taryf. To obowiązkiem przedsiębiorstwa, a nie rady gminy, jak w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, jest ogłoszenie zatwierdzonej taryfy w miejscowej prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały o zatwierdzeniu taryfy.
Zatem Prokurator wnoszący skargę zobowiązany był dochować określonego w art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie termin ten upłynął w dniu 1 października 2017 r. Skarga została wniesiona przez Prokuratora w dniu 29 stycznia 2018 r., a zatem po upływie terminu do jej wniesienia, a co za tym idzie, podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył Prokurator Rejonowy w Świdniku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia, w sytuacji gdy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w związku z czym wniesienie skargi na tę uchwałę może nastąpić w każdym czasie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem sporu w sprawie jest ustalenie, czy zaskarżona uchwała Rady Gminy Wólka z dnia 25 stycznia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, czy też nie, a w konsekwencji, czy Prokurator Rejonowy, wnosząc skargę na ww. uchwałę, zobowiązany był do zachowania 6-miesięcznego terminu do jej wniesienia, wynikającego z art. 53 § 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego zaliczają się do prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Definiując pojęcie prawa miejscowego, należy przez to rozumieć stanowione przez organy terenowe prawo obowiązujące na odpowiadającej władztwu tych organów części terytorium państwa. Podejmowana przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwała, aby mogła zostać uznana za akt prawa miejscowego, musi spełniać następujące warunki: musi zostać wydana na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji), a także musi mieć charakter abstrakcyjny i generalny (cecha podwójnej ogólności). Abstrakcyjność aktu oznacza, że akt ma zastosowanie ilekroć spełni się zakres jego zastosowania. Innymi słowy, przewidziany aktem model zachowania będzie wdrożony wobec adresata, który odpowiadać będzie przedmiotowi regulacji. Generalność aktu polega na tym, że wskazuje adresata nie poprzez dane umożliwiające jego identyfikację, lecz poprzez wymienienie cech rodzajowych (zastosowanie formuły "każdy, kto").
Zdaniem NSA, przedmiotowa uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy nie jest aktem stanowienia prawa, bowiem organ ten nie ustanawia żadnych mających obowiązywać na właściwym dla swego działania obszarze norm zakazujących, nakazujących czy zezwalających. Taryfa, stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 139 ze zm.), będąca zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania, nie jest określana przez gminę, lecz przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (art. 20 ust. 1 ww. ustawy). Poza wynikającym z art. 24 ust. 4 tej ustawy uprawnieniem organu wykonawczego gminy do sprawdzenia przedstawionej taryfy pod względem zgodności z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu i ewentualnej weryfikacji kosztów pod względem celowości ich ponoszenia, żaden organ gminy nie ma możliwości określenia konkretnych cen i stawek opłat za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków.
Skoro więc uchwała ta wyłącznie zatwierdza (albo odmawia zatwierdzenia) taryfy, to nie sposób w oparciu o jej treść zrekonstruować jakikolwiek normatywny wzór zachowania w przedstawionym wyżej jego rozumieniu. Przedmiotowa uchwała odnosi się bowiem do jednej konkretnej sytuacji, a mianowicie do podejmowanego w rezultacie rozpatrzenia wniosku uprawnionego podmiotu (tj. przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego) aktu uchwałodawczego, co powoduje, że wraz z realizacją kompetencji do jego podjęcia dochodzi do swoistego rodzaju "konsumowania się" samej tej uchwały, co w korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów tym bardziej przekonuje o tym, że pozbawiona jest ona cechy normatywności (por: W. Kręcisz, W Kwestii charakteru prawnego uchwały rady gminy o zatwierdzeniu taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2017 r., nr 5 (74), s. 13).
Należy dodać także, że organy gminy w kwestii obowiązywania na swoim terenie działania taryf w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie podejmują żadnych samodzielnych działań, lecz działają wyłącznie na wniosek zainteresowanego przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego. Propozycje cenowe taryfy przedstawia wyłącznie przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne, kierując się elementami cenotwórczymi związanymi z jego działalnością gospodarczą. Jak bowiem stanowi art. 20 ust. 2 ww. ustawy, przedsiębiorstwo określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy taryfowe odbiorców usług, a przychody te uwzględniają w szczególności m.in. koszty związane ze świadczeniem usług wodociągowo-kanalizacyjnych poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym przez przedsiębiorstwo czy koszty wynikające z planowanych wydatków inwestycyjnych (art. 20 ust. 4 ustawy).
Ponadto, właściwemu dla aktu prawa miejscowego ogłoszeniu nie podlega uchwała rady gminy o zatwierdzeniu taryfy, bowiem określony ustawą obowiązek ogłoszenia dotyczy samej taryfy i obciąża wyłącznie przedsiębiorstwo na podstawie art. 24 ust. 7 cyt. ustawy.
Zdaniem NSA, nie można przypisać charakteru aktu prawa miejscowego uchwale o zatwierdzeniu taryfy także z tego powodu, że jej byt prawny nie jest uzależniony od zaaprobowania przez radę gminy, bowiem organ ten może – na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy – odmówić zatwierdzenia taryfy bądź nie podjąć uchwały w terminie przewidzianym wskazanym przepisem. W pierwszym przypadku, zweryfikowana przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) taryfa wchodzi w życie po upływie 14 dni od doręczenia przedsiębiorstwu orzeczenia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy (art. 24 ust. 5b ustawy), w drugim zaś taryfa wchodzi w życie po upływie 70 dni od dnia złożenia wniosku o zatwierdzenie taryf.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatwierdzenie taryfy przez radę gminy, na podstawie art. 24 ust. 5 i ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie spełnia warunków aktu prawa miejscowego. Sąd kasacyjny podziela tym samym wcześniejszy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany m.in. w postanowieniu z dnia 18 maja 2016 r. o sygn. akt II GSK 1149/16.
Zatem w rozpoznawanej sprawie Prokurator wnoszący skargę zobowiązany był dochować określonego art. 53 § 3 p.p.s.a. terminu 6 miesięcy od dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały o zatwierdzeniu taryfy. Dzień ten określony został w § 9 zaskarżonej uchwały, tj. 1 kwietnia 2017 r., zatem termin do złożenia skargi upływał w dniu 1 października 2017 r. Skarga Prokuratora z dnia 29 stycznia 2018 r. jako złożona po terminie podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie drugim sentencji postanowienia.
Zgodnie z art. 156 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Omyłka pisarska w rozumieniu tego przepisu to widoczne, wbrew zamierzeniom sądu niewłaściwe użycie wyrazu, widoczna mylna pisownia, błąd gramatyczny albo niezamierzone opuszczenie jednego lub więcej wyrazu. W orzecznictwie wskazuje się, że sprostowaniu podlegają wadliwości występujące zarówno w samej sentencji orzeczenia, w jego komparycji, a także w uzasadnieniu (zob. postanowienie NSA z 2. października 2012 r., sygn. akt II OSK 631/12; postanowienie NSA z 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 260/10).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w wyniku oczywistej omyłki w komparycji postanowienia WSA (wiersz 10 od góry) oraz jego uzasadnieniu (strona 2, wiersz 5 od góry) wadliwie wpisano nr zaskarżonej uchwały: "XXXIX.190.2017" zamiast "XXIX.190.2017".
W tej sytuacji na podstawie art. 156 § 1 i 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia.