Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 272/21 odrzucił skargę T. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2021 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Podpisem elektronicznym zostało podpisane jedynie "pismo przewodnie" z dnia 17 lutego 2021 r., skarga zaś (stanowiąca załącznik) nie została opatrzona takim podpisem.
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału z dnia 12 kwietnia 2021 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie podpisanego egzemplarza skargi (oryginału podpisanego odręcznie ewentualnie skargi jako dokumentu elektronicznego podpisanego profilem zaufanym lub podpisem kwalifikowanym), w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. Skarżącego poinformowano, że w złożonej do organu administracji korespondencji elektronicznej podpisane zostało jedynie "pismo przewodnie", skarga natomiast została przesłana jako "skan" dokumentu podpisanego odręcznie.
Ww. wezwanie doręczono skarżącemu 20 kwietnia 2021 r. (k. 75 akt sądowych). W odpowiedzi na powyższe w tym samym dniu, skarżący za pomocą środków komunikacji elektronicznej, ponownie nadesłał podpisane elektronicznie "pismo przewodnie" zatytułowane "Skarga" (k. 76 akt sądowych), do którego załączony został załącznik tj. kopia (skan) skargi z dnia 15 lutego 2021 r. (k. 80 akt sądowych). Po dokonaniu weryfikacji przesłanej w załączniku skargi, ustalono, że nie zawiera ona kwalifikowanego podpisu elektronicznego.
Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 i art. 46 § 2a i 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę T. B. Sąd podniósł, że termin do uzupełnienia ww. braku formalnego upływał 27 kwietnia 2021 r., jednakże skarżący nie złożył w tym terminie kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub własnoręcznego pod skargą, stanowiącą załącznik do pisma z 17 lutego 2021 r. oraz 20 kwietnia 2021 r.
Sąd I instancji wskazał, że jednym z wymogów, jakie powinno zawierać pismo w postępowaniu sądowym, jest podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Określony w p.p.s.a. warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a p.p.s.a. (art. 12b § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 46 § 2b p.p.s.a. zasady te dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Stanowisko, że opatrzenie pisma przewodniego zaufanym podpisem elektronicznym nie skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, w tym skargi stanowiącej załącznik do dokumentu, zostało już wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie które Sąd powołał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożył T. B. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 17 lutego 2021 r. przesłał na elektroniczną skrzynkę podawczą ZUS w Olsztynie komplet dokumentów dot. skargi opatrzony podpisem elektronicznym. W dniu 20 kwietnia 2021 r. przesłał ponownie dokument przewodni sprawy bez załączników, które WSA w Olsztynie otrzymał z ZUS, sądząc, że jest to wystarczające dodatkowe potwierdzenie podpisu dokumentów błędnie przesłanych przez ZUS Olsztyn.
W ocenie wnoszącego zażalenie wniesienie poprawnie podpisanego kompletu dokumentów skargi do właściwego organu administracji publicznej jest prawomocne na każdym dalszym etapie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 57 § 1 p.p.s.a., skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Jednym z wymogów pisma w postępowaniu sądowym jest jego podpisanie – przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika (art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.). Określony w ustawie warunek formy pisemnej uważa się za zachowany, jeżeli dokument elektroniczny został podpisany w sposób, o którym mowa w art. 46 § 2a (art. 12b § 1 p.p.s.a.).
Zgodnie zaś z art. 46 § 2a p.p.s.a. w przypadku gdy pismo strony jest wnoszone w formie dokumentu elektronicznego powinno ponadto zawierać adres elektroniczny oraz zostać podpisane przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. W myśl art. 46 § 2b p.p.s.a. zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego.
Zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku nieuzupełnienia braków formalnych skargi w ww. 7 dniowym terminie, art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przewiduje jej odrzucenie.
W niniejszej sprawie, strona wniosła skargę za pomocą środków komunikacji elektronicznej, przy czym skarga ta stanowiła załącznik do pisma przewodniego jako "skan" dokumentu podpisanego odręcznie, zaś podpis elektroniczny został złożony wyłącznie pod pismem przewodnim. Wobec tego, Sąd I instancji wezwał stronę do usunięcia, w terminie 7 dni, braków formalnych skargi poprzez złożenie podpisanego egzemplarza skargi w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi. W odpowiedzi na powyższe, skarżący za pomocą środków komunikacji elektronicznej, ponownie nadesłał podpisane elektronicznie "pismo przewodnie" zatytułowane "Skarga", do którego załączony został załącznik tj. kopia (skan) skargi.
Zatem spór w sprawie koncentruje się na pytaniu czy w sytuacji, gdy treść właściwa pisma (skargi do sądu) znajdowała się w pliku załączonym do pisma przewodniego (podpisanego elektronicznie), było ono obarczone wadą formalną w postaci braku podpisu elektronicznego, czy też nie.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 275/20, z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I FZ 76/20, z 7 października 2020 r., sygn. akt II OZ 747/20 oraz z dnia 15 pazdziernika 2020 r., sygn. akt I OZ 701/20, z 29 października 2020 r., sygn. akt I OZ 815/20 i sygn. akt I OZ 816/20, z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt II FSK 3531/18, z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt III FZ 462/21 i przywołanej w tych uzasadnieniach argumentacji dotyczącej zasad korzystania ze środków komunikacji elektronicznej, a w szczególności koncentrującej się na informacjach zawartych w "dokumencie pomocy" zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że podpisanie wymaganym podpisem dokumentu elektronicznego wnoszonego przez platformę ePUAP, wewnątrz którego przekazywane są inne dokumenty, np. załączniki, skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, czyli treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami. Wskazuje się, że formalistyczna wykładnia art. 46 § 2b p.p.s.a. co do wymogu podpisania podpisem elektronicznym odrębnie każdego dokumentu (pliku) w przesyłanym jednym dokumencie elektronicznym przeczy celowi wprowadzenia informatyzacji postępowania sądowoadministracyjnego oraz oficjalnym zasadom funkcjonowania i podpisywania pism w platformie ePUAP (zob. postanowienie NSA z 29 października 2020 r., I OZ 815/20, 11 sierpnia 2020 r., I FZ 76/20).
Artykuł 46 § 2a p.p.s.a. odnosi się do pism stron wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Przepis ten reguluje elementy, które powinno posiadać pismo wnoszone do sądu, wśród których jest również odpowiedni podpis elektroniczny. Zasady zawarte w art. 46 § 2a p.p.s.a. odnoszą się również do załączników wnoszonych drogą elektroniczną, co wynika z art. 46 § 2b p.p.s.a.
W tym miejscu przypomnieć należy, że o załączniku do pisma wnoszonego do sądu administracyjnego stanowi art. 47 p.p.s.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu do pisma strony należy dołączyć jego odpisy i odpisy załączników dla doręczenia ich stronom, a ponadto, jeżeli w sądzie nie złożono załączników w oryginale, po jednym odpisie każdego załącznika do akt sądowych. Natomiast zgodnie z § 3 tego przepisu w przypadku pism i załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego odpisów nie dołącza się.
Ponad wszelką wątpliwość pismo inicjujące postępowanie sądowe, takie jak w tej sprawie skarga do WSA nie stanowi załącznika w rozumieniu art. 46 i art. 47 p.p.s.a. Załącznikiem w rozumieniu tych regulacji może być w szczególności pełnomocnictwo oraz inne dokumenty wykazujące umocowanie, dokument przedkładany przez wnoszącego jako dowód w sprawie itp.
W tym miejscu zauważyć należy, że art. 46 p.p.s.a., ani też jakikolwiek inny przepis tego aktu prawnego nie reguluje technicznej strony wnoszenia pism do sądu drogą elektroniczną. Jeden ze sposobów wnoszenia pism do sądu administracyjnego w ten sposób wiąże się ze skorzystaniem z usług systemu teleinformatycznego, w którym instytucje publiczne udostępniają usługi przez pojedynczy punkt dostępowy w sieci Internet, a mianowicie elektronicznej platformy usług administracji publicznej (ePUAP).
Zasady wnoszenia pism za pośrednictwem ePUAP regulują w szczególności wewnętrzne instrukcje obsługi tego systemu teleinformatycznego. Zgodzić należy się w tym miejscu ze stanowiskiem zawartym w wyroku z dnia 5 lutego 2019 r., sygn. akt. II FSK 3531/18 NSA, zgodnie z którym choć wskazane instrukcje i e-Podręcznik niewątpliwie nie stanowią źródła prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, to jednak mając na uwadze fakt, iż są to oficjalne dokumenty administracji publicznej określające m.in. zasady opatrywania gotowych pism podpisem elektronicznym należy przyjąć, kierując się zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., że strona korzystając z zawartych w nich wskazówek nie może z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji procesowych.
W dalszej kolejności należy zgodzić się z rozważaniami Naczelnego Sadu Administracyjnego zawartymi w postanowieniu z 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OZ 275/20, w którym Sąd ten stwierdził, że "stanowisko (...), że elektroniczne podpisanie pisma głównego sporządzonego w formularzu platformy ePUAP skutkuje podpisaniem jedynie tekstu tego pisma, a nie skutkuje podpisaniem załączonych do niego plików jest błędne. Zaprzecza mu nie tylko treść dokumentu elektronicznego (...), treść UPP, ale też oficjalne zasady funkcjonowania (instrukcje i podręczniki dla platformy ePUAP) i podpisywania pism w platformie ePUAP oraz mechanizmy wizualizacji dla użytkowania platformy ePUAP.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że w dokumencie pomocy zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl (w zakładce: Pomoc > Instrukcje i podręczniki > Załatwianie sprawy), w punkcie 3. "Wypełnienie i wysyłanie wniosku", w kilku krokach opisana została droga do prawidłowego sporządzenia, podpisania i wysłania pisma za pośrednictwem platformy ePUAP. W Kroku 3 dotyczącym wprost przedmiotu niniejszej sprawy wskazuje się, że: "Z rozwijanej listy użytkownik może wybrać Rodzaj pisma [5], jakie chce złożyć do urzędu. Może to być wniosek, skarga, oświadczenie etc.
Następnie wypełnia pola wymagane, tj. Tytuł pisma [6] oraz uzupełnia jego Treść [7]. Użytkownik może również pobrać załączniki z dysku i wysłać je wraz z wypełnionym formularzem do urzędu. Jeśli chce dodać załącznik klika na symbol zielonego plusa [8] następnie wybiera ścieżkę do miejsca, w którym umieszczony jest wybrany plik a na końcu wpisuje Opis załącznika". Na końcu opisu Kroku 3 (w ramce z wykrzyknikiem) umieszczono następującą informację i zasadę: "Aby dokument miał moc prawną powinien być podpisany przed wysłaniem. Jest to sytuacja analogiczna jak w przypadku korespondencji drogą tradycyjną – na wnioskach, które składamy w urzędach osobiście, również składamy podpisy. Podpis odnosi się do całej treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami". Ta reguła została powtórzona także w zakładce: Pomoc > Instrukcje i podręczniki > Zakładanie konta użytkownika i załatwianie sprawy, w punkcie "Jak wysłać pismo".
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że pojęcie "załącznika" pojawia się również w dokumencie pomocy zamieszczonym na stronie internetowej www.epuap.gov.pl. Z dokumentu tego wynika, że użytkownik może również pobrać załączniki z dysku i wysłać je wraz z wypełnionym formularzem do urzędu. Należy jednak dostrzec odmienne znaczenie pojęcia "załącznika" w rozumieniu art. 46 § 2b p.p.s.a. oraz "załącznika" w rozumieniu wynikającym z dokumentu pomocy. W art. 46 w związku z art. 47 p.p.s.a. mowa jest o załączniku do pisma wnoszonego do sądu administracyjnego (w tej sprawie - skargi).
Z kolei w dokumencie pomocy mowa jest o załączniku do formularza. Są to zatem całkowicie odrębne reguły postępowania, które używają pojęcia "załącznik" w zupełnie różnym znaczeniu. Jak już bowiem zaznaczono skarga do sądu z natury rzeczy nie może być jednocześnie załącznikiem w rozumieniu art. 46 § 2b p.p.s.a. Ta sama skarga do sądu administracyjnego może natomiast być załącznikiem do formularza dostępnego w ePUAP.
W konsekwencji należy zatem przyjąć, że podpisanie wymaganym podpisem dokumentu elektronicznego wnoszonego przez platformę ePUAP, wewnątrz którego przekazywane są inne dokumenty, np. załączniki, skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami. Nie ma żadnych przeszkód ażeby załącznikiem takim był dokument elektroniczny zawierający treść skargi do sądu administracyjnego. Wykładni tej nie przeczy również treść art. 46a § 2b p.p.s.a., zgodnie z którym zasady podpisywania przewidziane w § 2a dotyczą także załączników wnoszonych w formie dokumentu elektronicznego. Z przepisu tego wynika bowiem jedynie, że jeżeli strona chce wnieść do sądu załącznik w formie odrębnego dokumentu elektronicznego to ten dokument powinien być również podpisany przez stronę albo jej przedstawiciela ustawowego lub pełnomocnika kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym. Istotne jest zatem odpowiednie podpisanie przekazywanego dokumentu elektronicznego.
W konsekwencji podpisanie wymaganym podpisem dokumentu elektronicznego wnoszonego przez platformę ePUAP, wewnątrz którego przekazywane są inne dokumenty, np. załączniki, skutkuje podpisaniem całego dokumentu elektronicznego, tj. treści formularza wraz z załączonymi do niego plikami (zob. też m.in. postanowienie NSA z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I FZ 76/20). Załącznikiem zaś w tym przypadku może być skarga do sądu, co jednak nie oznacza, że jest ona w takiej sytuacji załącznikiem w rozumieniu art. 46a § 2b p.p.s.a.
Uwzględniając zaprezentowane wyżej w orzecznictwie stanowiska, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a także zasady i wskazówki związane z funkcjonowaniem platformy ePUAP oraz odrębność znaczeniową pojęcia "załącznik" na gruncie przepisów ustawy procesowej oraz na gruncie regulacji dotyczących funkcjonowania ePUAP należy uznać, że skarżący przesłał za pośrednictwem platformy ePUAP jeden dokument elektroniczny zawierający pismo przewodnie i załączony do niego plik. Dokument został podpisany podpisem kwalifikowanym. W związku z tym niezasadne było wzywanie skarżącego do usunięcia braku formalnego poprzez podpisanie skargi, skoro stanowiła ona załącznik do pisma głównego sporządzonego na formularzu platfory ePUAP, który został podpisany podpisem elektronicznym. Powyższe skutkowało z kolei niezasadnym odrzuceniem skargi. Zaskarżone postanowienie wydane zostało więc z naruszeniem art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 i art. 46 § 2a i 2b p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.