Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 32/20, odmówił Spółdzielni [A] w O. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji Modernizacji Rolnictwa z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie cofnięcia uznania grupie producentów rolnych i skreślenia z rejestru grup.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Pismem z 6 grudnia 2019 r. skarżąca spółdzielnia wniosła o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Uzasadniając wniosek, strona wskazała, że jej wykonanie spowoduje szereg negatywnych dla niej konsekwencji w związku z ustaniem funkcjonowania spółdzielni w ramach grupy producenckiej. Środki finansowe otrzymywane z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowią jedno ze źródeł finansowania Spółdzielni. Brak statusu uznania zamyka skarżącej drogę do wypłaty kolejnych transz z tytułu wsparcia finansowego, a wypłaty są niezbędne dla prawidłowej realizacji celów zapisanych w planie biznesowym. Na skutek wydania decyzji o cofnięciu uznania spółdzielni za grupę producentów rolnych została ona pozbawiona wsparcia.
Odmawiając skarżącej wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że umotywowanie rozpatrywanego wniosku nie pozwala na zastosowanie wobec skarżącej wyjątkowej instytucji jaką jest wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Nie ulega wątpliwości, że normalnym skutkiem wykonania zaskarżonej decyzji, mocą której cofnięto uznanie spółdzielni za organizację producentów rolnych, jest ustanie jej funkcjonowania w ramach grupy producenckiej. Nie może zatem korzystać z praw przysługujących takiej grupie i zostanie obciążona innymi następstwami cofnięcia uznania, a więc np. strona nie otrzyma wsparcia finansowego za kolejne lata działalności. Skarżąca określiła ogólne konsekwencje cofnięcia uznania jej za grupę producencką. Nie określiła precyzyjnie, w jaki sposób wydanie zaskarżonej decyzji przekłada się na sytuację finansowa podmiotu, tym bardziej że spółdzielnia wskazała, że środki otrzymywane od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stanowią jedno ze źródeł finasowania jej działalności.
Strona nie uzasadniła, jaka szkoda jej grozi, czy wykonanie decyzji spowoduje powstanie uszczerbku majątkowe, czy niemajątkowego. Brak oznaczenia szkody uniemożliwia również określenie jej rozmiaru i ustalenie, czy byłaby to szkoda znaczna.
Spółdzielnia nie uzasadniła również wniosku w zakresie wystąpienia przesłanki trudnych do odwrócenia skutków. Nie podała, jakie to miałyby być skutki, nie określiła ich charakteru (faktyczne czy prawne) i nie wskazała, dlaczego ich wystąpienie spowodowałoby istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego miałby nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Strona połączyła fakt braku wypłaty trzeciej transzy dofinansowania z faktem braku zapłaty za sprzedaż towarów przez spółkę, która ogłosiła upadłość. Z wniosku wynika jednak, że sprzedaż dotyczyła części produkcji skarżącej. Ponadto, skarżąca wskazała, że wierzytelność została zgłoszona do masy upadłości, a więc istnieje możliwość jej zaspokojenia w toku postępowania upadłościowego.
Reasumując, w ocenie Sądu, strona nie uprawdopodobniła zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca, wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, oraz o zwrot kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a.
Zdaniem skarżącej, wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Podkreślenia wymaga, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności przez sąd, będąca formą tymczasowej ochrony sądowej udzielanej stronie postępowania, stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którą wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda lub trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji w dokładnie i wszechstronnie przedstawionych okolicznościach, zobrazowanych przez zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Taka konkretyzacja jest obowiązkiem wnioskodawcy (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lipca 2012 r., II FZ 456/12; z dnia 26 lutego 2015 r., II FZ 2137/14; z dnia 14 kwietnia 2015 r., II FZ 207/15; z dnia 22 lipca 2015 r., II FZ 497/15).
W tym miejscu należy jednakże zauważyć, że nie wszystkie akty administracyjne podlegają tej regulacji. Odnotować bowiem należy, że wstrzymaniu wykonania nie będą podlegać te akty, które nie wymagają wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Akty takie nie nakładają bowiem uprawnień ani obowiązków, których wykonanie mogłoby skutkować wystąpieniem sytuacji, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów.
Należy podkreślić, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają.
Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864 188 oraz z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1 412 495). Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis.
W-wa 2005, str. 295). Zasadą jest, że przymiotu wykonalności nie posiadają akty administracyjne odmowne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II GZ 641/13 LEX nr 1 432 680).
W kontekście rozpoznawanej sprawy istotne jest również to, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie może ingerować w sens i cel jej wydania. Zdaniem NSA, nie jest możliwe zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja nie nakłada na stronę konkretnych obowiązków, a jedynie pozbawia ją możliwości dalszego ubiegania się o dofinansowanie w związku z cofnięciem uznania grupie producentów rolnych.
Wobec powyższego, analiza skutków, jakie może spowodować wykonanie zaskarżonej decyzji, nie ma znaczenia w sytuacji, gdy decyzja ta w ogóle nie podlega wstrzymaniu w postępowaniu sądowoadministarcyjnym ze względu na jej przedmiot w ujęciu materialnoprawnym.
Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.