Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 1413/21, odmówił skarżącym (I. T., T. T. i M. T. – wspólnikom T. s.c. [...]) wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji ZUS z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja – jako decyzja odmowna – jest rozstrzygnięciem niewymagającym, a wręcz nienadającym się do wykonania. Wskazał, że brak jest przesłanek do jej ewentualnego wyegzekwowania w drodze postępowania egzekucyjnego, bowiem nie nakłada na stronę obowiązków podlegających wykonaniu. Wobec tego, zdaniem WSA, nie jest możliwe wstrzymanie wykonania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.
Pismem zatytułowanym "skarga kasacyjna" skarżący zaskarżyli ww. postanowienie (nazwane "wyrokiem"), wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie tym skarżący podnieśli, że w postanowieniu z 24 sierpnia 2021 r. WSA nie uwzględnił wszystkich wniosków skargi ani nie odniósł się do przedstawionych dowodów.
Zarządzeniem z 8 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału V WSA w Warszawie uznał, że ww. pismo stanowi zażalenie na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji odpowiada prawu.
W świetle argumentacji zażalenia w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że istotą instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu jest możliwość skorzystania przez adresata decyzji z tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla niego wywołać wykonanie takiej decyzji, zanim zostanie ona zbadana przez sąd administracyjny pod kątem jej legalności (np. postanowienie NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1651/19). W praktyce oznacza to, że strona, zawierając w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, może się spodziewać, że zanim skarga zostanie rozpoznana co do istoty (czyli w tym przypadku – zanim Sąd I instancji wyda wyrok po zbadaniu pod kątem legalności decyzji ZUS o odmowie prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek), Wojewódzki Sąd Administracyjny wyda postanowienie w postępowaniu wpadkowym w przedmiocie wstrzymania wykonania tejże decyzji – na podstawie i w granicach art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności, o których mowa w § 1 cytowanego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu ograniczył się wyłącznie do oceny wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem ocena tej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, przy uwzględnieniu pozostałych wniosków i zarzutów skargi, będzie przedmiotem orzekania przez Sąd I instancji w formie wyroku w późniejszym terminie. Podkreślenia przy tym wymaga, że rozpoznanie wniosku o wstrzymanie, choćby negatywne dla strony, nie ma wpływu na kierunek orzekania przez Sąd I instancji w sprawie głównej.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował ww. przepis, przyjmując, że zaskarżona decyzja o odmowie prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne – ze względu na swój przedmiot – nie nadaje się do wykonania, zatem nie jest też możliwe wstrzymanie wykonania takiej decyzji.
Zauważyć w tym miejscu należy, że nie wszystkie akty administracyjne podlegają regulacji, o której mowa w ww. przepisie. Wstrzymaniu wykonania nie będą podlegać te akty, które nie wymagają wykonania w drodze egzekucji administracyjnej. Akty takie nie nakładają bowiem uprawnień ani obowiązków, których wykonanie mogłoby skutkować wystąpieniem sytuacji, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wykonaniu podlegać mogą jedynie akty administracyjne, z którymi wiąże się dla strony obowiązek określonego działania, zaniechania lub nakaz znoszenia zachowania innych podmiotów. Zatem przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają.
W orzecznictwie przyjmuje się, iż przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864 188 oraz z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13). Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Komentarz, W-wa 2005, str. 295). Zasadą jest, że przymiotu wykonalności nie posiadają akty administracyjne odmowne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II GZ 641/13).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, nie ulega wątpliwości, że w stosunku do zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji – jako decyzja odmownej – nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Z powyżej przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.