Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 7 grudnia 2022 r. sygn. akt III SA/Wr 720/22 odmówił Gminie Wołów (dalej: skarżąca lub Gmina) wstrzymania wykonania decyzji Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia 1 lipca 2022 r., nr DEF-Z.IV.433.1.2022, w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
Gmina Wołów wraz ze skargą na ww. decyzją wniosła na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej: p.p.s.a.) o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości wobec realnego zagrożenia wyrządzenia stronie skarżącej na skutek jej wykonania znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków faktycznych i prawnych.
Na uzasadnienie wnioskodawca podniósł, że ponoszone przez Gminę wydatki stanowią nieprzekraczalny limit w stosunku do obowiązującego planu w każdym roku budżetowym. Relacja zaś wynikająca z art. 242 ustawy o finansach publicznych stanowiąca różnicę pomiędzy dochodami bieżącymi a wydatkami bieżącymi wynosi 747 519,52 złotych. Zaplanowana wartość różnicy na 1 stycznia 2022 r. wynosiła 1 690 512,86 zł. Drastyczny spadek wartości spowodowany jest aktualną sytuacją ekonomiczną, wzrostem cen usług, energii i oprocentowania kredytów na rynku finansowym. Z uwagi natomiast na brak wystarczających środków finansowych pochodzących z budżetu państwa na finansowanie zadań, Gmina Wołów musi dołożyć do wydatków na oświatę i pomoc społeczną kwotę 14 000 000 zł. Zobowiązana jest dodatkowo zabezpieczyć do końca roku budżetowego środki bieżące na sfinansowanie wzrostu wartości odsetek od zaciągniętych w latach poprzednich kredytów w kwocie dodatkowej ponad 1 500 000 zł. Co za tym idzie Gmina Wołów nie posiada w planie środków na zapłatę ewentualnego zobowiązania i w konsekwencji zmiana planu zmuszać będzie Gminę do zaniechania finansowania wybranych zadań bieżących z zakresu podstawowych potrzeb społecznych jakie stanowią edukacja i opieka społeczna oraz zapewnienie pomocy obywatelom Ukrainy. W konsekwencji zaniechanie wykonywania którychkolwiek zadań publicznych lub ich istotne ograniczenie zagraża powstaniem znacznej szkody i może powodować trudne do odwrócenia skutki.
Uzasadniając odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji WSA we Wrocławiu podkreślił, że obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia obciąża wnioskodawcę. Aby Sąd mógł stwierdzić, czy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wnioskodawca musi przytoczyć istnienie konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne. Brak zatem we wniosku jakiejkolwiek argumentacji w tym przedmiocie, odwołującej się do konkretnych okoliczności sprawy lub też powołanie jedynie ustawowych zwrotów (istnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków), uniemożliwia sądowi merytoryczną ocenę wniosku. Nadto Sąd w przypadku braku uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie może działać w tym zakresie za stronę.
Sąd I instancji podkreślił, że przytoczone przez skarżącą okoliczności nie uzasadniają wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Nie zostały w rzeczywistości przywołane jakiekolwiek okoliczności, które świadczyłyby o jego zasadności odnośnie do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W konsekwencji wniosek nie został przez stronę skarżącą uzasadniony w kierunku uprawdopodobnienia okoliczności, które przemawiałyby za jego uwzględnieniem. Wskazane natomiast przez stronę skarżącą okoliczności mające uzasadniać wniosek nie umożliwiły dokonania merytorycznej jego oceny w kierunku zasadności wstrzymania wykonania decyzji, także w tym zakresie, w jakim sąd administracyjny miał z urzędu obowiązek uwzględnienia okoliczności przemawiających za jej wstrzymaniem lub odmową jej wstrzymania. Okoliczności te bowiem nie pozwalają wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jest zasadne.
W ocenie WSA opisanie przez wnioskodawcę zadań Gminy oraz jej stanu budżetu nie stanowi okoliczności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., podobnie jak wskazanie na konieczność wykonywania przez Gminę zadań oraz ich finansowania. Budzi przy tym poważną wątpliwość czy zwrot dofinansowania projektu przy opisanym we wniosku budżecie Gminy Wołów na dzień 2 sierpnia 2022 r. zagrażać będzie - jak zarzuciła to strona skarżąca w odniesieniu do ewentualnego zaniechania wykonywania przez Gminę zadań publicznych lub ich istotnego ograniczenia - powstaniem znacznej szkody i spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków.
Sąd podniósł, że skarżąca nie uprawdopodobniła, a tym bardziej nie wykazała, by w sprawie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz by niewstrzymanie wykonania decyzji prowadziło do dalszego takiego niebezpieczeństwa. Tym samym nie zostały uprawdopodobnione okoliczności z art. 61 § 3 p.p.s.a. Przedmiotem sprawy jest zwrot wraz z odsetkami dofinansowania projektu w ramach programu RPO WD 2014-2020. Niewątpliwie suma pieniężna możliwa jest do ewentualnego zwrotu lub wyegzekwowania, a tym samym możliwe jest ewentualne przywrócenie stanu pierwotnego. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek skutecznego wykazania okoliczności lub konkretnych zdarzeń, które będą przemawiać za wstrzymaniem wykonania aktu. Brak uprawdopodobnienia przez stronę skarżącą niebezpieczeństwa wyrządzenia w przypadku niewstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie pozwala Sądowi na uwzględnienie wniosku.
Gmina Wołów wniosła zażalenie na powyższe postanowienie domagając się "wstrzymania w całości przez WSA wykonania Zaskarżonego Postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia - poprzez wydanie odrębnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia (umożliwiającego Organowi wykonanie Zaskarżonej Decyzji) - wobec realnego zagrożenia wyrządzenia Skarżącej na skutek jej wykonania znacznej szkody i/lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków faktycznych, jak i prawnych". Ewentualnie autor zażalenia wniósł o "uchylenie Zaskarżonego Postanowienia w całości i wstrzymania wykonania Zaskarżonej Decyzji - jako oczywiście uzasadnione". Gmina wniosła również o zwrot kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że w zadanym stanie faktycznym i prawnym, (to jest ustalonym na podstawie uzasadnienia wniosku, faktów znanych z urzędu i notoryjni oraz wynikającym wprost lub pośrednio z przepisów prawa) nienależny zdaniem Gminy zwrot dotacji nie spowoduje niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i/lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków - podczas, gdy prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych powinno prowadzić do wyniku, że spełnione zostały przesłanki wstrzymania wykonania Zaskarżonej Decyzji
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów Gmina przedstawiła w uzasadnieniu zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.
Jak zatem wynika z treści cytowanego przepisu, przesłankami do wstrzymania wykonania decyzji przez sąd są niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym zaznaczyć należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić lub nastąpić po długim czasie czy przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków.
Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
W piśmiennictwie i judykaturze zgodnie przyjmuje się, że art. 61 § 3 p.p.s.a. zobowiązuje stronę wnioskującą o udzielenie ochrony tymczasowej na jego podstawie do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia. Na wnioskodawcy spoczywa więc obowiązek jedynie uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania aktu lub czynności (por. M. Jagielska, pkt 7 komentarza do art. 61 § 3 p.p.s.a. [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, pod red. Romana Hausera i Marka Wierzbowskiego, 5. wyd. zmienione i uzupełnione, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2017, str. 406-407 oraz powołane tam orzecznictwo).
Poza tym skutki wykonania decyzji zobowiązującej stronę do zapłaty określonej kwoty pieniężnej są z natury rzeczy odwracalne (por. np. postanowienie NSA z 27 października 2016 r. o sygn. akt II GZ 1099/16 i powołane tam orzecznictwo). W przypadku uchylenia decyzji, uiszczona należność podlega bowiem zwrotowi (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I GZ 217/11). Nie bez znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest to, iż w przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi uiszczone, a nienależne zobowiązanie będzie podlegać zwrotowi wraz z odsetkami, stanowiącymi swoistą formę odszkodowania, co dodatkowo przemawia za "odwracalnością" skutków, które może spowodować dla strony wykonanie zaskarżonej decyzji. Z tej też przyczyny strona domagająca się wstrzymania wykonania decyzji nakładającej obowiązek zapłaty należności pieniężnej obowiązana jest wykazać, że występują szczególne okoliczności uzasadniające uwzględnienie jej wniosku.
Taką okolicznością nie jest wyłącznie sama wysokość należności. Okoliczności ta sama z siebie nie uzasadnia wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji bowiem każda decyzja zobowiązująca do uiszczenia należności pieniężnych pociąga za sobą dolegliwość rodzącą określony skutek faktyczny w finansach zobowiązanego (por. postanowienie NSA z 18 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1799/11).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, objęte kontrolą postanowienie Sądu I instancji w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem i nie podważa go argumentacja zażalenia.
Przede wszystkim zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA, że Gmina nie uprawdopodobniła, a tym bardziej nie wykazała, by w sprawie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oraz by niewstrzymanie wykonania decyzji prowadziło do dalszego takiego niebezpieczeństwa. Gmina nie wykazała swojej sytuacji majątkowej i materialnej, nie przedłożyła żadnych dokumentów na poparcie zgłoszonych twierdzeń, a zatem dokonanie ustalenia, jaki konkretnie wpływ mogłoby wywrzeć wykonanie zaskarżonej decyzji na skarżącą (tj. czy wykonanie decyzji mogłoby spowodować trudne do odwrócenia skutki i/lub znaczną szkodę w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a.), okazało się niemożliwe. Gmina nie udokumentowała tego aby stan jej budżetu oraz ilość konkretnych zadań Gminy oraz sposób ich finansowania uzasadniał wstrzymanie wykonanie zaskarżonej decyzji. Przy tym Gmina winna mieć rezerwę celową z której mogłaby pokryć należności wynikające z zaskarżonej decyzji.
Oznacza to, że pozytywna ocena, gołosłownego w istocie wniosku, była wykluczona. Zażalenie, powołujące analogiczne co wniosek, jak też niczym niepoparte twierdzenia, nie pozwala na podważenie prawidłowej oceny Sądu I instancji w tym zakresie. Trudno bowiem uznać, że ogólne twierdzenia skarżącej, że na skutek wykonania zaskarżonej decyzji zostanie jej wyrządzona przede wszystkim szkoda majątkowa w zakresie uszczuplenia budżetu Gminy. Trafnie zwrócił uwagę WSA, że budzi poważną wątpliwość czy zwrot dofinansowania projektu przy budżecie Gminy Wołów na dzień 2 sierpnia 2022 r. zagrażać będzie powstaniem znacznej szkody i spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków. Powyższe prowadzi do wniosku, że skarżąca tak we wniosku, jak i w zażaleniu nie uprawdopodobniła przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazanych w treści art. 61 § 3 p.p.s.a.
Wbrew twierdzeniom skarżącej, WSA nie naruszył również art. 61 § 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WSA ocenił, że skarżąca nie wykazała czy zachodzą przesłanki zawarte w tym przepisie. Z tego względu za prawidłową należy uznać ocenę WSA, że skarżąca nie uprawdopodobniła, że w tej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 61 § 3 p.p.s.a. umożliwiające zastosowanie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny analiza akt sprawy w aspekcie okoliczności mających związek ze złożonym wnioskiem o wstrzymanie również nie dała uzasadnionych podstaw do uwzględnienia zażalenia.
Na marginesie NSA stwierdza, że postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności sąd może zmienić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności (art. 61 § 4 p.p.s.a.). W interesie strony leży takie sformułowanie wniosku, by powołane w nim okoliczności wskazywały na zajście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. oraz poparcie twierdzeń w tym zakresie stosownymi dokumentami źródłowymi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.
Natomiast odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.