Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 1483/18, odmówił Miastu Gliwice dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi P. (...) S.A. w G. na decyzję Prezesa Urzędów Zamówień Publicznych z (...) czerwca 2018 r. (...)w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem prawa.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
P. (...) S.A. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca) zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opisaną w komparycji postanowienia decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.
Pismem z dnia 18 października 2018 r. Miasto Gliwice (dalej: Miasto lub wnioskodawca) wniosło o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Wnioskodawca podniósł, że kwestią sporną w sprawie jest status prawny skarżącej, tj. czy spółka jest podmiotem prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm., dalej: P.z.p.), zobowiązanym do stosowania wskazanej ustawy przy udzielaniu zamówień publicznych. Rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności wykładnia ww. przepisów będzie miała wpływ na ustalenie charakteru zadań realizowanych przez spółkę, a w konsekwencji ewentualną konieczność dostosowania statutu spółki do rzeczywistego charakteru działalności oraz zmiany zakresu zadań innych jednostek miejskich. Miasto Gliwice jest bowiem jedynym akcjonariuszem skarżącej i z tego tytułu, za pośrednictwem organów spółki, decyduje o zakresie jej działalności, co ma bezpośredni wpływ na ustalenie jej statusu w kontekście regulacji art. 3 ust. 1 pkt 3 P.z.p. Wnioskodawca dodał, że wykładnia przepisów regulujących zasady udzielania zamówień publicznych będzie miała również bezpośredni wpływ na sposób udzielania zamówień publicznych przez samo Miasto oraz wszystkie spółki z udziałem Miasta, a w szczególności możliwość lub zakaz udzielania m.in. skarżącej spółce zamówień na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 12 P.z.p. (zamówienia in-house).
Miasto nie brało udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, że istnienie jednolitego kryterium interesu prawnego zarówno w stosunku do skarżącego jak i uczestników postępowania prowadzi do konkluzji, że uczestnikiem może być w danej sprawie podmiot, który choć posiadał wynikającą z interesu prawnego legitymację skargową, nie skorzystał z niej. Jeśli podmiot taki był stroną toczącego się w danej sprawie postępowania administracyjnego — staje się on uczestnikiem postępowania zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. Jeśli nie była stroną, lecz zaskarżone działanie albo bezczynność administracji dotyczyły jego praw lub obowiązków — może na swój wniosek uzyskać status uczestnika postępowania
W rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu nie została spełniona. Przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej, w której wyłoniło się wskazane zagadnienie prawne, jest prawidłowość nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za udzielenie zamówienia publicznego bez stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych wskutek uznania, że spółka jest podmiotem prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 P.z.p., zobowiązanym do stosowania tej ustawy.
W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Miasto nie było i nie mogło być stroną postępowania w tej sprawie. Przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, tj. art. 3 ust. 1 pkt 3, art. 7 ust. 3, art. 202 ust. 1, art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 201 ust. 2 pkt 1 P.z.p. w żaden sposób nie odnoszą się do Miasta, jego uprawnień czy obowiązków. To nie na Miasto nałożono karę pieniężną i to nie jego status prawny określano dla potrzeb ustalenia, czy wypełnił wymogi wynikającej z P.z.p.
Interesu prawnego Miasta nie tworzy również fakt bycia jedynym akcjonariuszem skarżącej. Wynika to z formy prawnej skarżącej będącej spółką akcyjną i ukształtowanej przez przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1577 ze zm.) relacji pomiędzy spółką akcyjną a jej ekonomicznymi właścicielami – akcjonariuszami.
Z chwilą zarejestrowania w Krajowym Rejestrze Sądowym, w rejestrze przedsiębiorców, spółka akcyjna nabywa osobowość prawną, która zapewnia jej "instytucjonalną nieśmiertelność", niezależność od składu osobowego jej akcjonariuszy oraz pozostałych organów. Konstrukcja osoby prawnej umożliwia oddzielenie prawnych i majątkowych sfer spółki i jej wspólników – wierzyciele tych ostatnich nie mogą się zaspokoić z majątku spółki, a wspólnicy nie mogą wycofać wkładów wniesionych ze spółki lub żądać jej rozwiązania. Spółka akcyjna jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie i statucie.
Akcjonariusze nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania spółki. Ich ryzyko ekonomiczne ogranicza się do wysokości wkładu wniesionego do spółki, w zamian za który obejmują emitowane przez nią akcje. Akcjonariusze są zobowiązani jedynie do świadczeń określonych w statucie spółki i nie odpowiadają za jej zobowiązania, co oznacza, że wierzyciele spółki nie mogą zaspokoić się z ich prywatnych majątków. Struktura organów w spółce akcyjnej skutkuje oddzieleniem własności spółki od zarządzania nią. Zarządzanie spółką należy do jej zarządu, w którego skład wchodzą osoby, które nie muszą być akcjonariuszami spółki. Sprawowanie nadzoru na zarządzeniem spółki należy do wyodrębnionego organu, jakim jest rada nadzorcza. Do kompetencji akcjonariuszy należy jedynie podejmowanie uchwał w sprawach zasadniczych dla spółki.
Pozostałe twierdzenia Miasta zawarte w rozpatrywanym wniosku dotyczą kwestii merytorycznych oraz istoty sprawy. Sąd nie może się do nich odnieść, gdyż w ramach rozpatrywania wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest dopuszczalne dokonywanie merytorycznej oceny legalności czy prawidłowości zaskarżonej decyzji, jak również zasadności podniesionych zarzutów. Ocena taka stanowiłaby swoisty "przedsąd" i wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla składu rozpoznającego sprawę co do istoty.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyło Miasto Gliwice, wnosząc o jego zmianę i dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zarzuciło naruszenie "art. 33 § § p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmówienie dopuszczenia Miasta do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania".
W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że w toku postępowania zostanie ustalony charakter działalności skarżącej spółki, tj. czy spółka realizuje zadania powierzone jej przez Miasto Gliwice. Dokonana wykładnia przepisów regulujących zasady udzielania zamówień publicznych będzie miała również bezpośredni wpływ na sposób udzielania zamówień publicznych przez Miasto oraz inne spółki z udziałem Miasta, a w szczególności na możliwość lub zakaz udzielania m.in. skarżącej spółce zamówień na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 12 p.z.p.
Ponadto, Miasto jako jedyny akcjonariusz skarżącej spółki za pośrednictwem organów spółki decyduje o zakresie jej działalności, co ma bezpośredni wpływ na ustalenie statusu prawnego skarżącej w kontekście art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p. Zarówno akcje spółki, jak i jej mienie, stanowią mienie komunalne. Ustalenie charakteru działalności skarżącej spółki będzie implikowało sposób wykonywania praw korporacyjnych i majątkowych przez Miasto z akcji skarżącej spółki, a także będzie miało istotny wpływ na sposób wykonywania przez Miasto nadzoru nad skarżącą (za pośrednictwem rady nadzorczej) m.in. w zakresie kontroli sposobu udzielania zamówień publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Zgodnie z § 2 art. 33 udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego.
Zdaniem NSA, Sąd I instancji zasadnie rozważał możliwość dopuszczenia Miasta do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., ponieważ wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego, kluczową kwestią jest ustalenie, czy wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje argumentację Sądu I instancji, który uznał, że wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a., uprawniającym do uczestnictwa w analizowanym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jedynie interesem faktycznym.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków prawnych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji (por. postanowienie NSA z dnia 2 września 2014 r. sygn. akt II OZ 819/14). Interes prawny, o którym mowa w art. 33 § 2 p.p.s.a., musi mieć charakter obiektywny, czyli powinien znajdować podstawę w przepisach ustawy (por. postanowienie NSA z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1131/0). Posiadającym interes prawny będzie każdy podmiot, którego uprawnień lub obowiązków dotyczyć będzie bezpośrednio decyzja kończąca dane postępowanie oraz w dalszej kolejności postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na decyzję. Jeżeli jednak decyzja organu (wyrok sądu) jedynie pośrednio związana będzie z prawami i obowiązkami danego podmiotu to oznacza, że legitymuje się on jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym.
Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Posiadanie natomiast interesu faktycznego, a nie prawnego, nie uprawnia do domagania się przyznania statusu uczestnika w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt II FZ 126/16). Precyzując pojęcie interesu faktycznego, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako interes faktyczny należy kwalifikować taki stan, w którym dany podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej (sądowoadministracyjnej), jak w przypadku interesu prawnego, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji oraz także sądu.
Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest ocena zgodności z prawem decyzji wydanej w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a konkretnie decyzja dotycząca nałożenia na P. S.A. w G. kary pieniężnej za udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem prawa, wydana na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 201 ust. 2 pkt 1 p.z.p., w związku z uznaniem, że spółka ta jest podmiotem prawa publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 3 p.z.p., zobowiązanym do stosowania tej ustawy.
Nie ulega zatem wątpliwości, że sprawa dotyczy statusu prawnego spółki oraz nałożenia kary pieniężnej na spółkę, a nie na Miasto. Wnioskodawca nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można by wywieść, jakie prawa lub obowiązki Miasta wynikają z zaskarżonej decyzji. Słusznie zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się jego interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a., który stanowiłby podstawę do dopuszczenia go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko Sądu I instancji odnośnie do wpływu zaskarżonego rozstrzygnięcia na prawa i obowiązki Miasta w związku z tym, że jest ono jedynym akcjonariuszem skarżącej spółki. W zaskarżonym postanowieniu WSA prawidłowo wskazał, że spółka akcyjna jako osoba prawna działa poprzez swoje organy, w sposób przewidziany w ustawie i statucie, natomiast akcjonariusze nie ponoszą odpowiedzialności za zobowiązania spółki. Podsumowując, również przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1577 ze zm.) nie dają podstawy do uznania, by wynik postępowania w sprawie ze skargi spółki akcyjnej dotyczył interesu prawnego Miasta jako jedynego akcjonariusza tej spółki.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji