Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 31 lipca 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1145/18, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odmówił Spółce A (dalej: Spółka) wstrzymania wykonania decyzji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] maja 2015 r. nr [...] oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. znak: [...] w sprawie ze skargi Spółki na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Narodowe Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBR) decyzją z [...] maja 2015 r. zobowiązało Spółkę do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych w kwocie 2.911.113,12 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. Spółka złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra z [...] października 2015 r., lecz nie został on uwzględniony, o czym Minister Rozwoju i Finansów rozstrzygnął w decyzji z [...] stycznia 2018 r. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. Spółka zawarła również wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji NCBR z [...] maja 2015 r. oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. Zdaniem Skarżącej wykonanie tych decyzji wywoła niebezpieczeństwo wyrządzenia jej znacznej szkody (poprzez możliwą egzekucję objętej nimi należności) oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki (w jej sferze majątkowej).
Sąd wskazał, że akty wydane lub podjęte "w granicach tej samej sprawy" to akty wydane w trybie zwyczajnym, które następnie stały się przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym (np. nieważnościowym), stąd decyzję NCBR i Ministra Infrastruktury i Rozwoju mieszczą się w zakresie art. 61 § 3 p.p.s.a.
W ocenie Sądu wniosek Spółki o wstrzymanie wykonania decyzji NCBR oraz Ministra nie został w zasadzie w żaden sposób uzasadniony. Przytoczenie przesłanek wstrzymania i powołanie się na możliwość egzekucji i jakichś skutków w sferze majątkowej nie spełnia wymogu uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Spółka powinna wykazać, że grozi jej szkoda, której rozmiary przekraczają zwykłe następstwa wydanej decyzji. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. wyraźnie bowiem stanowi o szkodzie znacznej, a nie o szkodzie jakiejkolwiek.
Spółka wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia i wstrzymania wykonania decyzji NCBR i Ministra Inwestycji i Rozwoju, ewentualnie jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 61 § 3 p.p.s.a. wobec odmowy wstrzymania wykonania decyzji, podczas gdy w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w sferze majątkowej skarżącej;
- 2) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego postanowienia bez wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia; jak również poprzez brak merytorycznego odniesienia się do zarzutów poczynionych w sprawie przez skarżącą.
W odpowiedzi na zażalenie Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jego oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.
Dla zakresu stosowania ochrony tymczasowej przewidzianej art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktów lub czynności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego chodzi tu o sprawę w ujęciu materialnoprawnym, której tożsamość (granice) wyznaczają elementy określające istotę skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku administracyjnoprawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku (czyli węzła praw i obowiązków stron stosunku) oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Generalnie należy stwierdzić, że przy takim szerokim materialnoprawnym rozumieniu sprawy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 § 3 in fine p.p.s.a. mieści się nie tylko zaskarżona decyzja, ale także decyzja wydana przez organ I instancji.
Co więcej, w przypadku wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, we wznowionym postępowaniu i w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie art. 54 § 3, wniosek ten może również dotyczyć decyzji wydanych w zwykłym toku instancji. Wszystkie bowiem te postępowania toczą się w tej samej, z punktu widzenia materialnoprawnego sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i stanowią jedynie jego powtórzenie czy też przedłużenie (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 204, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 344).
Powyższe rozważania są istotne z tego względu, że zaskarżona decyzja wydana została w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2015 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Narodowego Centrum Badań i Rozwoju z [...] maja 2015 r. zobowiązującej Spółkę do zwrotu dofinansowania ze środków unijnych.
Skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że skarżący nie przedstawił okoliczności uprawdopodabniających wystąpienie w jego przypadku niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w razie wykonania decyzji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że powodem takiego stanowiska był brak możliwości merytorycznej oceny wniosku, z uwagi na nieprzedstawienie sytuacji majątkowej skarżącego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonana przez Sąd I instancji ocena jest prawidłowa.
W ocenie NSA do prawidłowej oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji konieczna jest ocena sytuacji majątkowej skarżącego, a do tego niezbędne jest dysponowanie aktualnymi i kompletnymi danymi o jego majątku. Tymczasem Spółka nie przedstawiła stosownych dokumentów obrazujących jej sytuację majątkową. Powołuje się jedynie na zobowiązania zabezpieczone hipotecznie na znaczne kwoty, które mogą świadczyć o tym, iż Spółka prowadzi działalność gospodarczą znacznych rozmiarów. Należy wskazać w tym miejscu, że nie sama wysokość ciążących zobowiązań, ale ich odniesienie do sytuacji finansowej Spółki mogłaby dopiero dać obraz tego, czy wykonanie aktu grozi mu niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Wszystkie powyżej wskazane okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczą o tym, że postanowienie Sądu I instancji odmawiające wstrzymania wykonania decyzji odpowiada prawu, a złożony w sprawie wniosek o zastosowanie ochrony tymczasowej powinien zostać oddalony.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.