Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 30 września 2019 r. sygn. akt VIII SA/Wa 537/19 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wskazał, iż pismem z 24 czerwca 2019 r. M. F. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] marca 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.
Cytując treść art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżony akt nie nadaje się do wykonania. Skarżąca wniosła bowiem o wstrzymanie wykonania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem WSA decyzja tego rodzaju (akt odmowny) nie posiada atrybutu wykonalności, a badanie przesłanek wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest niecelowe.
Zażaleniem na powyższe postanowienie skarżąca zaskarżyła je w całości, wniosła o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] oraz decyzji Wojewody [...], która utrzymała ją w mocy. W uzasadnieniu wskazała, że w skardze zawarła wniosek o wstrzymanie decyzji, na podstawie których prowadzona jest egzekucja przez Urząd Skarbowy, tj. pierwotnych decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. oraz decyzji Wojewody [...], która utrzymała ją w mocy, co jak podkreśliła, wynika z brzmienia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.
Z art. 61 § 1 p.p.s.a. wynika, że wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Z powyższych regulacji wynika, że czasowe niewykonywanie zaskarżonego do Sądu aktu lub czynności (tzw. ochrona tymczasowa) realizowane jest przez wstrzymanie ich wykonania. Użyty w art. 61 § 3 p.p.s.a. zwrot: "...o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności..." oznacza bowiem, że polski ustawodawca konstrukcję ochrony tymczasowej ograniczył jedynie do możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, a nie poprzez przyznanie stronie pozytywnego środka ochrony (por. P. Daniel "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Wyd. C.H. Beck, W-wa 2013, str. 208). Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji ochrony tymczasowej przez polskiego ustawodawcę znajduje oparcie w zaleceniach Komitetu Ministrów Rady Europy nr R/89/8 z dnia 13 września 1989 r. o tymczasowej ochronie sądowej w sprawach administracyjnych. Według tych zaleceń, środki tymczasowej ochrony sądowej mogą przybrać formę: 1) zawieszenia wykonania aktu administracyjnego w całości lub w części;
- 2) zarządzenia przywrócenia w pełni lub w części sytuacji, która istniała w czasie podejmowania aktu lub późniejszym;
- 3) nałożenia na administrację odpowiednich nakazów zgodnie z przysługującą sądowi władzą. Zalecenie przewiduje możliwość elastycznego korzystania z tych środków oraz udzielania ochrony tymczasowej w ustalonym przez sąd czasie (por. Z. Kmieciak "Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., SA/Rz 1382/96 opubl. OSP 1998/3/54).
Z art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika ponadto, że postępowanie przed sądem w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może być prowadzone wyłącznie na wniosek skarżącego. Przewidziana zatem w powołanym przepisie konstrukcja ochrony tymczasowej oparta na zasadzie skargowości oznacza też, że nie jest dopuszczalne wyjście poza granice wniosku. Na wnioskodawcy spoczywa tym samym obowiązek określenia zakresu ochrony tymczasowej, o udzielenie której wnosi, a w szczególności zakreślenie zakresu żądania poprzez wykazanie, czy wnosi o wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności w całości, czy w części oraz czy wnosi o wstrzymanie tylko aktu lub czynności zaskarżonych, czy też aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Przedmiotem wstrzymania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" W-wa 2002, str. 146; Z. Kmieciak "Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 stycznia 1997 r., sygn. SA/Rz 1382/96, opubl. 1998/3/65, t. 1; post. NSA z dnia 20 października 2009 r. sygn. II OZ 892/09, lex nr 573634).
W rzeczywistości problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienia i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Komentarz, W-wa 2012, Wyd. 5, str. 490; post. NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt II FZ 358/12, lex nr 1166138). Dla ustalenia czy dany akt lub czynność charakteryzuje się cechą wykonalności, niezbędne jest ustalenie czy obliguje on skarżącego, organy administracji publicznej, względnie osoby trzecie do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia do stanu zgodności pomiędzy stanem rzeczywistym a stanem faktycznym z nich wynikających (por. P. Daniel "Wstrzymanie wykonania..., str. 211, 216).
Jak wyżej wskazano konsekwencją zasady skargowości postępowania w przedmiocie ochrony tymczasowej jest obowiązek wskazania przez skarżącego, który dokładnie akt jest przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności.
Z treści wniosku złożonego w oparciu o art. 61 § 3 p.p.s.a., zawartego w skardze do WSA wynika, iż dotyczył on decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. [...].
Błędnie zatem Sąd I instancji rozpoznał wniosek skarżącej, badając spełnienie przesłanek wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. w stosunku do zaskarżonej decyzji, a nie do wskazanych we wniosku decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 oraz [...] lutego 2017 r.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w zw. z art. 197 § 1 orzekł jak w sentencji.