Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 grudnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 1383/22 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 7 kwietnia 2022 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej pomocy.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.
[...] wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa ARMiR wydanej w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w kwocie [...] zł.
W uzasadnieniu wniosku grupa podniosła, że sytuacja finansowa Spółdzielni pogorszyła się po wprowadzeniu rosyjskiego embarga na owoce z Polski, a następnie po rozpoczęciu wojny w Ukrainie. Owoce eksportowane były przede wszystkim na rynki wschodnie. Z dniem 01.01.2022 r. sytuacja polityczna na Białorusi spowodowała zamknięcie tego rynku dla polskich jabłek, a poprzez Białoruś jabłka, dalej trafiały na rynek rosyjski. Sytuacja na rynku jabłek stała się na tyle dramatyczna, że rząd uruchomił interwencyjny skup jabłek do przemysłu i Grupa - pomimo, że produkuje jabłka deserowe - zmuszona była po prawie rocznym przechowywaniu owoców, aby uniknąć generowania dalszych kosztów przechowywania, oddać owoce do przetwórni, znacznie poniżej kosztów ich produkcji. Powyższe czynniki spowodowały opóźnienie w płatnościach członkom grupy za dostarczone owoce. Sytuację finansową Grupy pogarszają wielomilionowe obciążenia kredytowe, kredytów inwestycyjnych i obrotowych, jakie grupa zaciągnęła, aby móc nadal funkcjonować, a zwłaszcza wzrost oprocentowania kredytów.
Skarżąca wskazała, że na dzień [...] zł i kredytem krótkoterminowym w wysokości [...] zł. Zobowiązania z tytuły dostaw i usług stanowiły kwotę [...]zł, a łączna kwota zobowiązań wynosiła [...] zł. Spółdzielnia dodała, że w ostatnim roku obrachunkowy wg bilansu poniosła stratę z działalności w wysokości [...] zł, stan konta prowadzonego przez mBank wynosił [...] zł, na koncie w Banku Spółdzielczym Strona posiadała [...] zł, a w kasie posiadała [...]zł. Skarżąca podkreśliła, że na bardzo trudną sytuację ekonomiczną wpływ ma również bardzo znaczący, nie spotykany do tej pory, wzrost kosztów produkcji owoców magazynowania - przechowywania i przygotowania do sprzedaży, wzrost kosztów utrzymania pracowników, zakupu paliwa - oleju napędowego, energii, gazu, nawozów i środków ochrony roślin. Opisana sytuacja spowodowała, że Grupa stanęła na skraju bankructwa. Pomimo złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzji z 07.04.2022 r., a w trakcie oczekiwania na decyzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wstrzymała wypłatę należnych Grupie środków wypracowanych w ramach innych działań.
Wstrzymanie wypłat środków uniemożliwia działanie Grupy i jej producentów. Brak środków finansowych, na które czekają producenci oraz inni wierzyciele skutkować będzie przerwą w produkcji, ponieważ Grupa oraz jej członkowie nie będą mieli wystarczających środków finansowych na przeprowadzenie tegorocznych zbiorów i ich magazynowanie, co skutkować będzie nieodwracalnymi negatywnymi skutkami w wielkoletnich uprawach sadów jabłoniowych na kolejne lata i może doprowadzić do bankructwa nie tylko Grupy, ale przede wszystkim indywidulanych gospodarstw jej producentów, którzy w dobrej wierze zgodnie z polityką Unii Europejskiej scalili się i utworzyli w 2012 r. Grupę Producencką zabezpieczając przyszłą inwestycję w bankach i podmiotach finansujących swoim prywatnymi majątkami, jako poręczyciele. Potrącenie przez Prezesa ARiMR ogólnej kwoty [...] zł spowoduje utratę płynności finansowej Grupy oraz brak możliwości regulowania należności bieżących grupy wobec banków, budżetu państwa i innych dostawców.
To z kolei spowoduje uruchomienie procedury windykacji i zajęcia komorniczego. Wierzyciele grupy, jako jedną z form zabezpieczenia posiadają weksel in blanco, który mogą uruchomić w każdej chwili bez protestu oraz posiadają oświadczenia zajęcia nieruchomości z klauzulą natychmiastowej wykonalności. Zajęcie komornicze na obiektach grupy wywoła konieczność zwrotu dofinansowania tych obiektów do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ponieważ grupa nadał jest związana do niezbywania i nieudostępniania inwestycji osobom trzecim, a termin zobowiązania niezbywania i nieudostępniania inwestycji upływa 14.06.2023 r. Zajęcie nieruchomości i majątku Grupy spowoduje nieodwracalne skutki prawne i gospodarcze, zarówno dla [...], jak i jej członków, ponieważ członkowie grupy są poręczycielami kredytów Grupy - zaciągniętych w celu realizacji Planu Dochodzenia do Uznania. Poręczając te kredyty członkowie Grupy zastawili własne domy i gospodarstwa. Spowoduje to nie tylko upadek grupy, lecz także siedmiu dobrze prosperujących gospodarstw i ich rodzin.
Uzasadniając wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji WSA w Warszawie podkreślił, że Skarżąca uprawdopodobniła zaistnienie przesłanek przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Kwota środków podlegająca zwrotowi na podstawie objętej skargą decyzji, tj. [...] zł, przekracza możliwości płatnicze Strony. Powyższe potwierdzają informacje przedstawione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jak również przedstawione we wniosku o przyznanie prawa pomocy (V SPP/Wa 155/22). Kwota do zwrotu określona w zaskarżonej decyzji jest znacznie wyższa od środków trwałych posiadanych przez Skarżącą oraz kapitału zakładowego.
Sąd podkreślił, że przychody Spółdzielni uzyskane w ostatnim roku bilansowym były niższe od kosztów działalności, czego skutkiem było wykazanie straty. Sytuacja finansowa Spółdzielni wpływa bezpośrednio na sytuację finansową producentów rolnych, którzy są członkami Grupy. Niebezpieczeństwo konieczności zakończenia działalności przez Grupę może spowodować również znaczne i nieodwracalne szkody dla działalności producentów rolnych, jak również ich sytuacji finansowej i rodzinnej.
Sąd I instancji podniósł, że w sprawie istnieje niebezpieczeństwo wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków.
Prezes ARMiR wniósł zażalenie na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do WSA w Warszawie. Autor zażalenia wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz "wstrzymanie" wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- 1. art. 10 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a. przez pozbawienia organu możliwości obrony swoich praw ze względu na brak możliwości odniesienia się do danych ekonomicznych zawartych we wniosku o przyznanie prawa pomocy, który nie został doręczony organowi;
- 2. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a. w wyniku podniesienia przez Sąd z urzędu argumentów, które nie zostały zawarte we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji;
- 3. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pomimo braku pełnej informacji o sytuacji majątkowej skarżącego;
- 4. art. 61 § 3 p.p.s.a. przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pomimo braku oceny wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków;
- 5. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. przez brak wyjaśnienia podstawy prawnej, a w szczególności brak zestawienia danych ekonomicznych dotyczących majątku i zobowiązań skarżącego;
- 6. art. 61 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przez brak rozważenia zaniechania wnioskowania przez skarżącego o rozłożenia spłaty należności na raty;
- 7. art. 288 akapit drugi Traktatu o funkcjonowaniu UE przez brak oceny kwestii czy zastosowany krajowy środek prawny nie czyni nadmiernie utrudnionym stosowania prawa UE.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd administracyjny rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu powinien uwzględnić zarówno okoliczności podane we wniosku, jak i wynikające z akt sprawy i ocenić, czy występują przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji, spoczywa na stronie skarżącej.
Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd uprawniony jest do uwzględnienia wniosku o wstrzymanie, jeżeli: 1) zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub 2) spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Użyte przez ustawodawcę nieostre pojęcia "znaczna szkoda" lub "trudne do odwrócenia skutki" wymagają konkretyzacji przez wnioskodawcę. Możliwość udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej uzależniona jest, zatem od uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w przepisie skutków wykonania decyzji. Przesłanki wskazane w art. 61 § 3 p.p.s.a. dotyczą zdarzeń przyszłych, będących spodziewanym rezultatem wykonania aktu lub czynności, czy to w drodze egzekucji administracyjnej, czy to w wyniku działań osób trzecich realizujących swoje uprawnienia lub obowiązki.
W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji uznał, że skarżąca uprawdopodobnił możliwość wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. i NSA tę ocenę podziela. Zdaniem NSA argumenty powołane przez skarżący organ pozwalały na dokonanie oceny, że w sprawie istnieją podstawy do zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Jak podkreśla się w orzecznictwie - wbrew twierdzeniom Prezesa ARMiR - z samej istoty decyzji ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych w kwocie [...] zł wynika, że jej wykonanie spowoduje ziszczenie się przesłanek wstrzymania wykonania decyzji, tj. spowoduje znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Powyższe w powiązaniu ze znaczną kwotą przypadającą do zwrotu, która przekracza możliwości płatnicze Strony. Powyższe potwierdzają informacje przedstawione we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, jak również przedstawione we wniosku o przyznanie prawa pomocy (V SPP/Wa 155/22). Kwota do zwrotu określona w zaskarżonej decyzji jest znacznie wyższa od środków trwałych posiadanych przez Skarżącą oraz kapitału zakładowego.
Wbrew twierdzeniom organu spółdzielnia uprawdopodobniła wpływ wykonania zaskarżonej decyzji na wystąpienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wykonanie decyzji może również spowodować dla skarżącego skutki w sferze kadrowej. Prawdopodobne jest, bowiem, że skarżąca, będąc zmuszony zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej polegającej stanie przed koniecznością zwolnienia pracowników i poniesienia związanych z tym kosztów. Jako trudny do odwrócenia należy również ocenić skutek zaprzestania działalności w postaci utraty kontrahentów i klientów. Powyższe w zestawieniu z sytuacją na rynku producentów jabłek, która bezspornie pogorszyła się po wprowadzeniu rosyjskiego embarga na owoce z Polski, a następnie po rozpoczęciu wojny w Ukrainie.
W ocenie NSA uzasadnienie wniosku w sposób wystraczający uprawdopodobniało przesłanki warunkujące wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym miejscu należy jeszcze raz podkreślić, że możliwość udzielenia stronie ochrony tymczasowej uzależniona jest od uprawdopodobnienia, nie zaś udowodnienia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w art. 61 § 3 p.p.s.a. skutków wykonania decyzji. Wbrew twierdzeniom organu skarżąca wykazała pełną informację o swojej sytuacji materialnej. Irrelewantne dla sprawy pozostają sugestie organu odnośnie braku rozważenia zaniechania wnioskowania przez spółdzielnię o rozłożenie na raty spłaty należności.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. Sąd I instancji trafnie na podstawie przedstawionych przez skarżącą dokumentów i informacji uwzględniając kwotę egzekwowanego świadczenia, uznał, że istnieje prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Ocena Sądu I instancji opiera się na informacjach zawartych we wniosku i w aktach sprawy – w tym aktach związanych z postepowaniem w sprawie przyznania prawa pomocy. W związku z powyższym brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przez WSA art. 61 § 3 p.p.s.a., co mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia.
Odnosząc się do argumentów zażalenia, wskazać należy ponadto, że obowiązkiem wnioskodawcy w postępowaniu o udzielenie stronie ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministarcyjnym jest uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie okoliczności świadczących o tym, że wykonanie decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Przesłane przez stronę dokumenty były dla Sądu I instancji wystarczające do uwzględnienia wniosku, a organ składający zażalenie w żaden sposób nie podważył ich prawdziwości.
W ocenie NSA nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 166 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zawiera, bowiem wszystkie elementy prawem wymagane, zaś wnoszący zażalenie nie tyle wskazuje braki w uzasadnieniu, co polemizuje z jego treścią. W takiej sytuacji jednak zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie może być skuteczny.
Odnosząc się do wniosku wnoszącego zażalenie organu o wstrzymanie wykonania postanowienia WSA do czasu rozpoznania zażalenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z treścią art. 196 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny może wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia. Postanowienie takie może zapaść na posiedzeniu niejawnym. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji kwestionowania legalności postanowienia przy pomocy środka odwoławczego, jakim jest zażalenie - możliwe jest wystąpienie przez stronę z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia tego zażalenia. Zażalenie jest środkiem zaskarżenia niesuspensywnym, nie wstrzymuje, bowiem automatycznie wykonania zaskarżonego postanowienia. O wstrzymaniu wykonania postanowienia może natomiast zadecydować wojewódzki sąd administracyjny w drodze odrębnego postanowienia, wydanego przed przedstawieniem akt Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w celu rozpoznania zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut organu odnośnie rzekomego pozbawienia go obrony swoich praw ze względu na brak możliwości odniesienia się do danych ekonomicznych zawartych we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uszło uwadze organu to, że istotnie sam wniosek, – jako inicjujący postepowanie wpadkowe strony – nie jest doręczany przez Sąd organowi, lecz ten może swoje stanowisko wyrazić, – co zaistniało w tej sprawie – w drodze zażalenia na postanowienie Sądu w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny, z podanych przyczyn, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., oddalił zażalenie.
Natomiast odnosząc się do zawartego w zażaleniu organu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na rozstrzygnięcie WSA.