Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 listopada 2019 r. sygn. akt I SA/Lu 127/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na czynność Burmistrza Miasta Biłgoraj polegającą na ustaleniu wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego w pkt I stwierdził bezskuteczność czynności Burmistrza Miasta Biłgoraj z 14 grudnia 2018 r. polegającej na ustaleniu wysokości dotacji za grudzień 2018 r. dla [...] w części dotyczącej dotacji przypadającej na uczniów niepełnosprawnych. W pkt II odrzucił skargę w pozostałej części. W pkt III zasądził od organu na rzecz strony 187 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd I instancji podkreślił, że skarga dotyczyła czynności Burmistrza Miasta Biłgoraj w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji dla Niepublicznego Przedszkola Integracyjnego [...] na 2018 r., gdzie kwoty dotacji organ przekazywał dotowanemu w 12 comiesięcznych częściach, do ostatniego dnia każdego miesiąca. Dotacja za grudzień 2018 r. została przekazana do 14 grudnia 2018 r. Nie zgadzając się z wysokością wpłat dotacji za miesiące wrzesień, październik, listopad i grudzień 2018 r., skarżąca w dniu 14 stycznia 2019 r. wniosła skargę na czynność ustalenia wysokości dotacji oświatowej za 2018 r.
Zdaniem WSA, art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Błędne jest, zatem stanowisko, zgodnie, z którym początkiem biegu terminu jest dzień, w którym strona powzięła wątpliwość, co do prawidłowości wyliczenia wysokości dotacji. W sprawie skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na czynność ustalenia wysokości dotacji na rok 2018, w dniu 14 stycznia 2019 r. argumentując, że termin do wniesienia skargi rozpoczął bieg wraz z ustaleniem ostatecznej kwoty dotacji za rok 2018. Przyjęcie tego stanowiska byłoby jednoznaczne ze stwierdzeniem, że ustalenie kwoty dotacji jest czynnością wtórną w stosunku do jej przekazania.
Skoro, bowiem, czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest ustalenie wysokości dotacji, to w zakres działalności organu z tym związanej, wchodzi ustalenie wysokości dotacji oraz jej przekazanie na rachunek bankowy beneficjenta, co w niniejszej sprawie następowało odpowiednio: 28 września 2018 r., 31 października 2018 r., 30 listopada 2018 r. oraz 14 grudnia 2018 r., zatem terminy do wniesienia skarg w zakresie ustalenia wysokości poszczególnych części dotacji na 2018 r. mijały sukcesywnie z upływem 30 dnia od daty przekazania na rachunek bankowy strony skarżącej każdej z tych części.
Sąd podniósł, że znając kwotę otrzymanej dotacji oraz liczbę dzieci w prowadzonym przedszkolu (punkcie przedszkolnym), obliczenie stawki dotacji stanowi prostą, oczywistą czynność, nienastręczającą żadnych trudności. Jest również spójne z koncepcją, że wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Natomiast pisma kierowane do adresatów dotacji w trybie informacji publicznej mają charakter wtórny, następczy wobec czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji i jej przekazaniu na rachunek bankowy beneficjenta. Dotacja ma wprawdzie charakter roczny, jednakże sposób jej ustalania i wypłaty w częściach miesięcznych powoduje, że za każdy miesiąc podejmowane są odrębne czynności zmierzające do prawidłowego ustalenia i wypłaty poszczególnych rat dotacji, z uwzględnieniem mogącej zmieniać się w każdym miesiącu sytuacji faktycznej, na przykład, co do liczny uczniów, stopnia ich niepełnosprawności i wag przypisywanych tej niepełnosprawności.
W rezultacie czynność ustalenia i wypłaty poszczególnych części dotacji w każdym miesiącu ma inną treść merytoryczną i jako taka jest odrębnie zaskarżalna do sądu administracyjnego. Czynność dotycząca raty dotacji za ostatni miesiąc w roku, to jest za grudzień dotyczy tylko tej części dotacji, nie stanowi natomiast weryfikacji wysokości rat dotacji za wcześniejsze miesiące.
WSA uznał, że skargę wniesioną w dniu 14 stycznia 2019 r. a dotyczącą ustalenia i wypłaty dotacji za miesiące wrzesień, październik, listopad 2018 r. należało uznać za spóźnioną.
Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony skarżącej w sytuacji, gdy obowiązujące w 2018 r. przepisy prawa dotyczące drogi sądowoadministracyjnej w sprawach czynności ustalenia wysokości dotacji oświatowej były jednoznaczne. Nie stanowią, bowiem podstawy do uznania, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy strony takie okoliczności jak: dopuszczenie się choćby lekkiego niedbalstwa przez stronę, niedostateczna staranność w prowadzeniu własnych spraw, czy też nieznajomość prawa. Skarżący nie wykazali, dlaczego nie zaskarżyli czynności ustalenia i przekazania dotacji za miesiące wrzesień, październik i listopad 2018 r., we właściwym terminie po uzyskaniu wiadomości o wysokości dotacji.
[...] wnieśli zażalenie na pkt II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 15 listopada 2019 r., w zakresie odrzucenia skargi domagając się jego uchylenia w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
- 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 34 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r., o finansowaniu zadań oświatowych poprzez jego błędne zastosowanie i nieprawidłowe uznanie, iż wypłata dotacji w 12 częściach oznacza podejmowanie przez organ jednostki samorządu terytorialnego każdorazowo czynności związanej z ustaleniem dotacji, podczas gdy dotacja ma charakter świadczenia jednorazowego i rocznego, jego ostateczna wysokość dotacji ustalana jest w stosunku rocznym, a tym samym wypłata dotacji w 12 częściach nie stanowi oddzielnych czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi strony na czynność Burmistrza Miasta Biłgoraj, polegającą na ustaleniu wysokości dotacji dla niepublicznego przedszkola za rok 2018 w odniesieniu do rat za wrzesień, październik i listopad z uwagi na uchybienie terminowi do jej wniesienia, podczas gdy skarga ta została złożona z zachowaniem terminu ustawowego;
- 3. z ostrożności procesowej, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, a mianowicie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 53 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez dowolne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka "uchybienia terminowi do złożenia skargi bez winy skarżącego", podczas gdy charakter niniejszej sprawy jednoznacznie wskazuje, iż skarżący przed złożeniem skargi musieli ustalić okoliczności faktyczne oraz dokonać analizy dokumentów źródłowych stanowiących podstawę ustalenia na ich rzecz dotacji, ponadto działali w zaufaniu do organów wymiaru sprawiedliwości i wyrażanego przez sądy powszechne oraz Sąd Najwyższy stanowiska, że dotacja jest świadczeniem jednorazowym, a tym samym termin do złożenia skargi zaczyna swój bieg z momentem przekazania przez organ ostatniej części dotacji.
Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawili w uzasadnieniu zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Z kolei art. 47 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych stanowi, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41 w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32, art. 40 i art. 41, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że zaskarżona do WSA czynność Burmistrza Miasta Biłgoraja w przedmiocie ustalenia wysokości dotacji oświatowej dla przedszkola podlega kognicji sądów administracyjnych. Kwestią sporną jest natomiast termin do jej zaskarżenia.
W myśl art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4a. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.
Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, dotacje, o których mowa w art. 15-21, art. 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca.
Z akt sprawy wynika, że dotacja była przekazywana na rachunek bankowy odpowiednio w dniach: 28 września 2018 r., 31 października 2018 r., 30 listopada 2018 r. oraz 14 grudnia 2018 r. Tym samym terminy do wniesienia skarg w zakresie ustalenia wysokości poszczególnych części dotacji na 2018 r. mijały sukcesywnie z upływem 30 dnia od daty przekazania na rachunek bankowy strony skarżącej każdej z tych części. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyżej wskazane daty rozpoczynają bieg terminu do wniesienia skargi na czynność ustalenia kwoty dotacji w tej sprawie. W dniu 31 stycznia 2018 r. strona dowiedziała się, bowiem o wysokości kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia.
Tymczasem skarga została wniesiona dopiero 14 stycznia 2019 r. (data nadania k. 63 akt sądowych). Zdaniem skarżących, termin do zaskarżenia czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji rozpoczął bieg w dniu, w którym strona uzyskała informację (w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 29 listopada 2018 r.) co do wypłaty dotacji dla uczniów przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżącą w 2018 r.
W ocenie NSA, ze stanowiskiem skarżącej nie sposób się zgodzić. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, nie można przyjąć, że ustalenie kwoty dotacji jest czynnością wtórną w stosunku do jej przekazania. Skoro wypłacenie skarżącym kwoty dotacji za styczeń 2018 r. nastąpiło 31 stycznia 2018 r., to ustalenie wysokości tej kwoty musiało nastąpić wcześniej.
Zatem, jeżeli skarżący nie zgadzali się z wysokością wypłaconej kwoty, czy też ze sposobem jej ustalenia, powinni złożyć skargę do sądu administracyjnego – stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. – w terminie 30 dni od dnia, w którym dowiedzieli się o podjęciu czynności, a więc 31 stycznia 2018 r.
Błędnie, zatem strona skarżąca wskazuje, jako początek biegu terminu dzień, w którym dowiedziała się o tym, że sposób wyliczenia dotacji jest – jej zdaniem – niezgodny z prawem. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, art. 53 § 2 p.p.s.a. wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wiedzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I GZ 120/19 oraz postanowienie NSA z 6 listopada 2019 r., sygn. akt I GZ 343/19).
Prawidłowo, zatem Sąd I instancji przyjął, że skarga została złożona po terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. i podlegała odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Wbrew stanowisku wnoszących zażalenie w sprawie nie zaistniał wyjątek, o którym mowa w zdaniu drugim art. 53 § 2 p.p.s.a., a mianowicie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżących. Skarżący nie wykazali, dlaczego nie zaskarżyli czynności ustalenia lub przekazania dotacji, kiedy dowiedzieli się o jej wysokości. Innymi słowy, nie wskazali, jakie obiektywne przeszkody uniemożliwiły im zaskarżenie czynności w terminie. Z akt sprawy wynika, że po uzyskaniu kolejnych zaliczek dotacji za 2018 r. skarżący podjęli próbę uzyskania informacji o sposobie ich ustalenia dopiero w dniu 29 listopada 2018 r. wystąpili z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie wypłaty dotacji dla uczniów przedszkola niepublicznego prowadzonego przez stronę skarżącą w 2018 r.
W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nie nastąpiło bez winy strony i nie mógł rozpoznać skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.