Postanowienie NSA z 17 września 2020 r., I ONP 5/20

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi P. B. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1069/19

Sprawa

w sprawie zażalenia P. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1482/19 o odrzuceniu skargi P. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów postanawia: - odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia.

Skład

Sędzia NSA Marek Stojanowski przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Jolanta Rudnicka
Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1069/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie P. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1482/19 o odrzuceniu skargi P. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów.

W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym. Pismo procesowe strony powinno spełniać określone warunki formalne, bez których nie można mu nadać prawidłowego biegu. Wymogi formalne składanych pism uregulowane zostały w art. 46 p.p.s.a.

Stosownie do art. 46 § 2 pkt 1 lit. b p.p.s.a., poza elementami wymienionymi w § 1 tego przepisu pismo strony powinno ponadto zawierać, w przypadku, gdy jest pierwszym pismem w sprawie – numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku. W sytuacji, gdy brak jest jednego z elementów pisma wymienionych w art. 46 p.p.s.a., obowiązkiem sądu, zgodnie z art. 49 § 1 p.p.s.a., jest wezwanie strony do uzupełnienia lub poprawienia pisma w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sąd odrzuca skargę, jeżeli w wyznaczonym terminie nie uzupełniono jej braków formalnych.

Skarga P. B na decyzję Ministra, dotknięta była brakiem formalnym, tj. nie zawierała numeru PESEL. W tej sytuacji słusznie wezwano pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia tego braku formalnego skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie wraz z odpowiedzią na skargę została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 25 lipca 2019 r. W wyznaczonym terminie nie został uzupełniony ww. brak formalny skargi. Wobec tego słusznie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji skargę odrzucił.

Skarżący P.B. wniósł skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1069/19.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono rażące naruszenie art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (2010/C/83/02) poprzez rażące naruszenie prawa dostępu do sądu, polegające na zastosowaniu zasad procesowych w sposób nadmiernie formalistyczny.

Powstałą szkodę, zgodnie z art. 285e § 1 pkt 3 p.p.s.a., skarżący uprawdopodobnił faktem, że w wyniku nierozpoznania merytorycznego skargi zostaje on pozbawiony świadczenia emerytalnego w pełnej wysokości. Z kolei zmiana lub uchylenie zaskarżonego postanowienia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe, gdyż zaskarżenie dotyczy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stosowną argumentację na poparcie postawionych zarzutów, a także przedstawiono ocenę skarżącego zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1069/19 podlega odrzuceniu.

Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są prawomocne z chwilą ich wydania i co do zasady nie podlegają zaskarżeniu. Stosownie do art. 285a § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi. Naruszenie prawa Unii Europejskiej ma dotyczyć konkretnej normy prawa unijnego, która była stosowana w rozpoznawanej sprawie lub powinna być stosowana, przy czym naruszenie takiej normy ma charakter rażący. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna zawierać więc wskazanie konkretnego przepisu prawa Unii Europejskiej, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (art. 285e § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarżący w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt I OZ 1069/19, zarzucił m. in. naruszenie art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zarzut ten nie wskazuje jednak, że niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, albowiem niewystarczające jest przytoczenie przez skarżącego przepisów Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej bez powiązania ich z przepisem prawa Unii Europejskiej, który był stosowany lub powinien być stosowany w tej sprawie. Jakkolwiek zgodnie z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r., w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty, to zakres zastosowania praw i zasad zawartych w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej został uregulowany w jej art. 51 ust.

1. Stosownie do art. 51 ust. 1 Karty, prawa i zasady w niej określone są wiążące dla państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II ONP 3/17, oznacza to, że co prawda Karta Praw Podstawowych jako prawo pierwotne jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej, ale zarzut naruszenia postanowień tej Karty może być podnoszony tylko w sytuacji, gdy w sprawie mają zastosowanie lub powinny mieć zastosowanie inne niż Karta przepisy prawa Unii Europejskiej. Wniosku tego nie podważa brzmienie art. 6 ust. 1 TUE. Tym samym zarzut naruszenia przepisów Karty Praw Podstawowych nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ Karta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy w sprawie mogą mieć zastosowanie inne przepisy prawa Unii Europejskiej i wskazanie tych przepisów jest wymogiem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego określonym w art. 285e § 1 pkt 3 P.p.s.a., którego niedopełnienie skutkuje odrzuceniem skargi, na podstawie art. 285h § 1 P.p.s.a.

W tej sprawie skarżący w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia nie wskazał, jakie przepisy prawa unijnego mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, z zastosowaniem których to przepisów można by powiązać zastosowanie art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Dalej, odnosząc się do przywołanego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (pełna nazwa to: Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności) należy wskazać, że jakkolwiek prawo Unii Europejskiej zawiera odesłanie wprost do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, zgodnie z którym Unia Europejska została zobowiązana do przystąpienia do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, to do czasu zawarcia i wejścia w życie umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Konwencja ta nie jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej i aktem prawa Unii. Wniosku tego nie zmienia brzmienie art. 6 ust. 3 TUE, zgodnie z którym prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa. Przepis ten wskazuje, że prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz te wynikające z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich należą do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, co nie oznacza, że sama Konwencja stanowi część prawa Unii. Takie stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie C-571/10 Kamberaj, EU:C:2012:233; z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10, Åkerberg Fransson, EU:c:2013:105, pkt 44; z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie C-601/15 PPU, N., EU:C:2016:84, pkt 45; z dnia 20 marca 2018 r. w sprawie C-537/16, Garlsson Real Estate i in., EU:C:2018:193, pkt 24). Nie podważa tego stanowiska także to, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), która od wejścia w życie Traktatu z Lizbony (Dz. Urz. UE C 306 z 17 grudnia 2007 r., s.

1. ma status prawny równy traktatom – Traktatowi o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktatowi o Unii Europejskiej, zawiera odesłanie do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Celem tego odesłania jest zapewnienie spójności standardu ochrony praw człowieka i podstawowych wolności (system konwencyjny) oraz ochrony praw podstawowych (system unijny), a także zapobieżenie powstawaniu rozbieżności między obydwoma standardami, w tym rozwijanymi przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu oraz orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE. Nie oznacza to jednak, że Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest częścią prawa Unii Europejskiej. W toku prac zmierzających do przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w dniu 5 kwietnia 2013 r. został przedstawiony ostateczny projekt umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W opinii 2/13, wydanej na wniosek Komisji Europejskiej - na podstawie art. 218 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - w dniu 18 grudnia 2014 r., Trybunał Sprawiedliwości UE w pełnym składzie uznał, że porozumienie dotyczące przystąpienia Unii Europejskiej do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie jest zgodne z art. 6 ust. 2 TUE ani z Protokołem (nr 8) dotyczącym artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EU:C:2014:2452). Jak wynika z art. 218 ust. 11 TFUE, w przypadku negatywnej opinii Trybunału przewidywana umowa (porozumienie o przystąpieniu) nie może wejść w życie, chyba że nastąpi jej zmiana lub rewizja Traktatów. Obecnie Unia Europejska nadal nie jest stroną Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a tym samym Konwencja ta nie jest częścią porządku prawnego UE.

Zatem zarzut naruszenia przepisów powołanej Konwencji nie dotyczy naruszenia norm prawa Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 w związku z art. 285e § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt II ONP 3/17, z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt I ONP 1/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II ONP 4/14 i II ONP 5/14).

Mając powyższe na uwadze, stwierdzić trzeba, że wniesiona skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem powołanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie spełnia warunku formalnego, określonego w art. 285e § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż nie wskazano w niej norm prawa Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 p.p.s.a., z którymi zaskarżone orzeczenie jest niezgodne.

Wyjaśnić także należy, iż przedstawiona w uzasadnieniu skargi argumentacja, stanowi w istocie dalszą polemikę ze stanowiskiem Sądu odwoławczego, co na etapie nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia nie jest dopuszczalne.

Z tych względów, skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 285h § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 285e § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 285a § 3 P.p.s.a.