Postanowienie NSA z 25 lipca 2023 r., I OPP 11/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 25 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi E.O. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie

Sprawa

w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 393/22 ze skargi E.O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: oddalić skargę na przewlekłość postępowania.

Skład

Sędzia NSA Marek Stojanowski przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Monika Nowicka
Sędzia NSA Marian Wolanin

Uzasadnienie

Przesłanym za pomocą środków komunikacji elektronicznej (e-PUAP), pismem z 21 czerwca 2023 r. (data wpływu do NSA: 22 czerwca 2023 r.), E.O. (dalej również: "skarżąca", "strona") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 393/22 dotyczącej bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej również: "SKO", "Kolegium", "organ") w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 28 czerwca 2019 r., nr 3708/ŚW/2019 w sprawie przyznania dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego. W środku zaskarżenia zawarła żądanie stwierdzenia przewlekłości postępowania w sprawie, której skarga dotyczyła.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że Sąd I instancji nie przekazał skargi kasacyjnej wywiedzionej od postanowienia z 3 kwietnia 2023 r., zapadłego w sprawie o wskazanej wyżej sygnaturze akt, do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem strony, powyższa sytuacja sprawiła, że została ona pozbawiona prawa do sądu, a jej odwołanie oraz ponaglenie skierowane do Kolegium, nie zostały przez ten organ rozpatrzone, wobec braku zwrotu akt administracyjnych sprawy z sądu. W jej ocenie sytuacja taka jest cyt.: "karygodna", bez względu na braki kadrowe, czy też inne przyczyny takiego stanu rzeczy.

Podnosząc powyższe, zwróciła się o: 1. stwierdzenie przewlekłości przedmiotowego postępowania;

2. przyznanie, na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2018 r., poz. 75, ze zm., dalej: "ustawa") sumy pieniężnej w kwocie 2 tysięcy zł;
3. zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Z akt sprawy wynika, że pismami z 25 listopada 2022 r. (data wpływu do WSA: 22 grudnia 2022 r.) i 18 stycznia 2023 r. (data wpływu do WSA: 1 lutego 2023 r. – pismo nie zostało włączone do akt sądowych), skarżąca wniosła do Sądu I instancji skargę na bezczynność Kolegium w opisanym wyżej przedmiocie. Powyższy środek zaskarżenia został przekazany do Sądu wojewódzkiego, gdzie zarejestrowano go pod sygn. akt I SAB/Wa 393/22 (zarządzeniem z 23 grudnia 2022 r.). W tej też dacie: wydano zarządzenie o wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi przez nadesłanie oryginału, bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu strony skarżącej przed sądami administracyjnymi, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi - art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę wezwania: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "ppsa"). Zarządzono również o doręczeniu odpisu odpowiedzi organu na skargę pełnomocnikowi skarżącej i wezwaniu Kolegium do nadesłania całości akt administracyjnych – w terminie 7 dni. Stosowne wezwania skierowano do strony i organu pismami z 25 stycznia 2023 r.

Przy piśmie z 1 lutego 2023 r. SKO nadesłało żądane akta administracyjne oraz przesłane do organu za pomocą środków komunikacji elektronicznej pismo z 18 stycznia 2023 r., stanowiące "ponowną skargę" na bezczynność.

Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału I z 14 lutego 2023 r. odnotowano wpływ akt administracyjnych. Wydano również dyspozycje: sprawdzenia w Rejestrze Opłat Sądowych czy został uiszczony wpis od skargi i wezwania strony do uzupełnienia braku formalnego skargi w postaci wskazania numeru PESEL skarżącej (w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi – art. 58 § 1 pkt 3 ppsa).

Pismem z 7 lutego 2023 r. (data wpływu do WSA: 14 lutego 2023 r.) skarżąca uzupełniła wskazany powyżej brak formalny skargi i zaktualizowała swoje stanowisko w sprawie.

15 lutego 2023 r. w sprawie wydano zarządzenie o przedstawieniu akt sprawy po dołączeniu zpo – wykonanie odnotowano 22 lutego 2023 r.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I z 8 marca 2023 r., na podstawie § 27 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 5 sierpnia 2015 r. – Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1177 ze zm.), dokonano zmiany sędziego sprawozdawcy, celem zagwarantowania pełnego obciążenia sędziego.

Postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, odrzucił skargę na bezczynność Kolegium w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że strona nie wyczerpała przysługujących jej środków zaskarżenia i w ten sposób nie spełniła jednego z niezbędnych warunków wniesienia skargi.

4 kwietnia 2023 r. z akt sprawy wyłączono wniosek pełnomocnika skarżącej o udostępnienie akt sprawy w portalu PASSA.

Przesłanym za pomocą środków komunikacji elektronicznej pismem z 14 kwietnia 2023 r. (data wpływu do WSA: 14 kwietnia 2023 r., godz. 17: 25; data wydruku: 17 kwietnia 2023 r.) skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła skargę kasacyjną od wskazanego wyżej postanowienia Sądu I instancji z 3 kwietnia 2023 r.

Zarządzeniem z 8 maja 2023 r. stwierdzono wniesienie skargi kasacyjnej w ustawowym terminie i wydano dyspozycje: doręczenia jej odpisu organowi, przedstawienia akt sprawy sędziemu sprawozdawcy w związku z art. 179a ppsa oraz ponownego przedstawienia sprawy Przewodniczącemu Wydziału I, z upływem terminu do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną (nie później niż 21 dni, od daty doręczenia skargi kasacyjnej).

Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 15 czerwca 2023 r. nadano bieg skardze kasacyjnej oraz zarządzono o przedstawieniu akt sprawy Przewodniczącemu Wydziału I, jak w opisanym wyżej zarządzeniu z 8 maja 2023 r.

Wniesiona w sprawie skarga na przewlekłość postępowania przed WSA w Warszawie została przekazana do Naczelnego Sąd Administracyjnego przy piśmie z 22 czerwca 2023 r. Również w tej dacie do Sądu odwoławczego przesłano skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie sygn. akt I SAB/Wa 393/22 nie zasługuje na uwzględnienie i jako taka podlega oddaleniu.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy, skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeżeli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Koniecznym staje się więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że była ona nieuzasadniona.

W myśl art. 2 ustawy, o nieuzasadnionej zwłoce można mówić wówczas, jeżeli postępowanie w sprawie trwa dłużej, niż to konieczne, w kontekście oceny terminowości i prawidłowości czynności sądowych, ale także zachowań stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Ocena taka nie może być jednak oderwana od obowiązku sądu rozpoznania wszystkich wniesionych spraw bez nieuzasadnionej zwłoki, przy zachowaniu zasady rozpoznawania spraw według kolejności ich wpływu oraz uwzględnieniu przepisów nakazujących rozpoznanie niektórych rodzajów spraw w ustawowo określonych terminach.

Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania – od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi – niezależnie od tego na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Z ustawy nie wynika wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Brzmienie art. 14 ustawy wskazuje jednak, że strona może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie z upływem 12 miesięcy, od daty wydania przez sąd orzeczenia, określonego w art. 12 ustawy.

W tym miejscu wskazać skarżącej należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że ustawodawca za przewlekłe uznaje takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy nie oznacza to samo przez się, że nastąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu ustawy (vide: postanowienia NSA: z 7 marca 2014 r., II OPP 14/14; z 25 lipca 2013 r., II OPP 25/13, z 19 sierpnia 2011 r., II OPP 27/11, z 13 sierpnia 2021 r., I OPP 48/21, z 3 sierpnia 2022 r., I OPP 12/22, czy z 21 czerwca 2023 r., I OPP 7/23).

Od dnia wypływu skargi na bezczynność organu wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy do WSA (22 grudnia 2022 r.) do daty wniesienia skargi na przewlekłość postępowania (21 czerwca 2023 r.) upłynęło 6 miesięcy. W tym okresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podejmował czynności zmierzające do zakończenia postępowania, polegające m.in. na wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braku formalnego skargi oraz organu do nadesłania kompletnych akt administracyjnych sprawy. Do momentu uzupełnienia tych braków nie było możliwe jej merytoryczne rozpoznanie. Po uzupełnieniu braków formalnych skargi (pełnomocnictwo, wskazanie nr PESEL) Sąd wojewódzki, postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r. odrzucił wniesiony środek zaskarżenia, co kończy postępowanie przed WSA. Wprawdzie jest ono nieprawomocne, gdyż skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, jednak sytuacja ta pozostaje bez wpływu na przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę działań Sądu I instancji, w aspekcie terminowości podejmowanych w trakcie postępowania czynności.

W myśl art. 179 zdanie drugie ppsa, po upływie terminu na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną lub po zarządzeniu doręczenia odpowiedzi wnoszącemu skargę kasacyjną, wojewódzki sąd administracyjny niezwłocznie przedstawi skargę kasacyjną wraz z odpowiedzią i aktami sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu.

Odnosząc powyższe do podniesionego w skardze z 21 czerwca 2023 r. zarzutu zwłoki w przekazaniu środka zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego zauważyć trzeba, że skarga kasacyjna na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła do Sądu I instancji 17 kwietnia 2023 r. (wprowadzona do systemu e-PUAP 14 kwietnia 2023 r., poza godzinami pracy WSA i wydrukowana 17 kwietnia 2023 r.– karta 45 akt i n.) – od ww. daty do wniesienia skargi na przewlekłość (data wpływu: 21 czerwca 2023 r., karta 68 akt) upłynęły więc zaledwie 2 miesiące, gdy jak wskazano powyżej za przewlekłe uznaje się postępowanie przekraczające okres 1 roku. Z tej chociażby przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny zobligowany był stwierdzić bezzasadność złożonego środka zaskarżenia.

W ocenianej sprawie, skarga kasacyjna wpłynęła w kwietniu 2023 r., 8 maja 2023 r. zarządzono doręczenie odpisu środka zaskarżenia organowi i przedstawienie akt sprawy z upływem czternastodniowego terminu określonego w art. 179 ppsa, na wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną. Kolegium otrzymało odpis skargi kasacyjnej 14 czerwca 2023 r., a więc termin do udzielenia odpowiedzi upływał z 28 czerwca 2023 r., gdy skarga na przewlekłość została złożona już 21 czerwca 2023 r. i przekazana do Sądu odwoławczego przy piśmie z 22 czerwca 2023 r. Zauważenia przy tym wymaga, że wraz z przesłaniem akt sprawy ze skargą na przewlekłość postępowania, WSA przekazał do Naczelnego Sądu Administracyjnego również skargę kasacyjną. Z powyższego jasno wynika, że czas pomiędzy wpływem środka zaskarżenia do WSA, a przekazaniem go do Sądu kasacyjnego to niespełna dwa miesiące.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosowne zarządzenia w powyższym aspekcie nie były wydawane i wykonywane niezwłocznie (wpływ skargi kasacyjnej: 17 kwietnia 2023 r., zarządzenie rejestrujące skargę kasacyjną: 8 maja 2023 r., wykonanie zarządzenia: 14 czerwca 2023 r.), jednak stan taki nie powoduje automatycznego stwierdzenia przewlekłości postępowania przed Sądem I instancji.

Skarżąca wskazuje, że cyt.: "nie interesuje Skarżącej to czy w WSA w Warszawie są braki kadrowe, czy też jakie inne powody legły u podstaw tego, że skargi kasacyjnej nie przekazano", ma więc świadomość przyczyn opisanej powyżej sytuacji. Mieć jednak powinna na względzie, że Sąd, obciążony jest dużą ilością wpływających spraw (oraz zobligowany do ich rozpoznawania zgodnie z kolejnością wpływu, z wyłączeniem spraw z uwagi na przepisy szczególne rozpoznawanych przez Sąd w krótszych terminach), co w połączeniu z okresowymi nieobecnościami pracowników, stanowi znaczne utrudnienie w jego funkcjonowaniu, terminowym wydawaniem i wykonywaniem zarządzeń. Sytuację taką należy ocenić jako niezależną od Sądu, szczególnie, że okres czasu objęty skargą na przewlekłość nie przekroczył dwóch miesięcy. Dodatkowego odnotowania wymaga, że z opublikowanej na stronie internetowej WSA, informacji o działalności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w 2022 r. wynika, że w roku 2022 wpłynęło ogółem 28.815 spraw, zaś średni czas trwania postępowania od momentu wpływu sprawy do Sądu do czasu wydania orzeczenia wyniósł – 8,24 miesiąca. W sprawie sygn. akt I SAB/Wa 393/22 postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym zakończyło się postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r., gdy skarga na bezczynność wpłynęła do tego Sądu 22 grudnia 2022 r.

Konkludując stwierdzić należy, że w toku postępowania nie wystąpiły w czynnościach Sądu I instancji nieprawidłowości, których charakter znacznie przedłużyłyby czas postępowania, a wskazywana w skardze na przewlekłość zwłoka w działaniach WSA nie może zostać oceniona jako nadmierna. Przewlekłość postępowania to brak czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, zachodzący dłużej niż jest to konieczne, a w tej sprawie czynności takie były podejmowane. Podkreślić w tym miejscu należy, że do przewlekłości postępowania dochodzi jedynie wtedy, gdy zwłoka taka jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. W ocenianej sprawie postępowanie przed WSA zakończyło się w przeciągu czterech miesięcy (postanowieniem z 3 kwietnia 2023 r.), a skargę kasacyjną przekazano z upływem dwóch miesięcy od jej wpływu, a więc stan opisany wyżej nie występuje.

W oparciu o wyżej wymienione normy ustawy i przywołane działania WSA stwierdzić trzeba, że brak było podstaw do zarzucenia Sądowi I instancji przewlekłości postępowania w sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy, orzekł jak w sentencji.

Sprawa została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny z zachowaniem dwumiesięcznego terminu, określonego w art. 11 ustawy.