Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1418/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ostrołęce z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu świadczeń z funduszu alimentacyjnego.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:
Sąd Rejonowy w Ostrołęce Wydział III Rodzinny i Nieletnich wyrokiem z dnia 8 września 2005 r. sygn. akt [...] ustalił alimenty na rzecz M. O. w wysokości 900,00 zł miesięcznie i na M. O. w wysokości 1100 zł miesięcznie, łącznie po 2000 zł miesięcznie, płatne do rąk matki dzieci D. O. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Prezydent Miasta Ostrołęki, po rozpoznaniu wniosku D. O. z dnia [...] sierpnia 2008 r., przyznał m.in. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia, na rzecz M. O. w kwocie 500,00 zł miesięcznie, na okres od 01.10.2008 r. do 30.09.2009 r.
W wyniku wszczętego z urzędu postępowania, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce orzekło wobec M. O. obowiązek zwrotu świadczenia z funduszu alimentacyjnego na osobę uprawnioną, w wieku od 18 lat do ukończenia 25 roku życia – przyznanego na M. O. – w okresie od 01.10.2008 r. do 30.09.2009 r. – należności w kwocie 6.000,00 zł wraz z odsetkami.
W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że ze znajdującego się w aktach sprawy raportu obrotów na koncie za okres od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2008 r. oraz listy operacji za okres od 1 stycznia 2009 r. do 14 czerwca 2010 r. wynika, że T. O. - ojciec uprawnionej do świadczenia Małgorzaty, dokonywał wpłat alimentów w dolarach amerykańskich za pośrednictwem New York City Office of Child Support Enforcement. Kwoty przekazywanych alimentów obliczono w oparciu o kurs dolara ogłaszany przez NBP za poszczególne miesiące 2008 i 2009 r. Z zestawienia otrzymanych alimentów i otrzymanych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wynika, że zaistniał przypadek nienależnie pobranych świadczeń, ponieważ osoba uprawniona w okresie pobierania świadczenia otrzymywała alimenty.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. O., która zakwestionowała nałożony na nią obowiązek wywodząc, że żądania organu I instancji odnośnie zwrotu tej kwoty są bezpodstawne, ponieważ świadczenie z funduszu należą się do kwoty przyznanych alimentów (nie wyższej niż 500 zł) zaś alimenty wynosiły kwotę 2.000,00 zł. Natomiast otrzymane z funduszu środki stanowiły niejako uzupełnienie do pełnej wysokości alimentów otrzymywanych z USA.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ostrołęki z dnia [...] lutego 2013 r.
W uzasadnieniu decyzji organ przywołując treść art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.) stwierdził, że jako nienależnie pobrane świadczenie uznać należy świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacane w sytuacji, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymywała alimenty. Podniósł, że stosownie do treści art. 23 ust. 1 powołanej ustawy, osoba, która pobrała nienależne świadczenie jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.
Na podstawie zebranego w sprawie materiału Kolegium stwierdziło, że bezspornym jest, iż zobowiązana otrzymywała w okresie pobierania świadczenia z funduszu bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego zamieszkałego w USA (ojca) za pośrednictwem New York City Office of Child Support Enforcement alimenty.
Organ podniósł, że świadczenie z funduszu alimentacyjnego przysługuje w sytuacji, gdy egzekucja tycząca alimentów jest bezskuteczna. Zatem, zdaniem Kolegium, w danym przypadku nie może wchodzić w grę podnoszona przez skarżącą okoliczność, że nie otrzymywała alimentów w pełnej wysokości i świadczenie z funduszu było niejako dopełnieniem należnych alimentów do pełnej wysokości przysługującej z wyroku sądowego.
Kolegium stwierdziło, że w sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymuje alimenty od osoby zobowiązanej (bez względu czy są to alimenty bieżące czy alimenty zaległe) wykluczona jest możliwość przyznania prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zatem nie jest dopuszczalnym, aby jednocześnie otrzymywać alimenty od osoby zobowiązanej i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, nawet wówczas gdy w sumie otrzymane świadczenia dają kwotę odpowiadającą wysokości kwoty zasądzonej wyrokiem sądowym.
Na powyższą decyzję M. O., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 2 pkt 7 lit d i art. 23 pkt 1 ustawy o pomocy uprawnionym do alimentów, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe ich zastosowanie przez przyjęcie, iż wpłata dłużnika alimentacyjnego w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego stanowi o obowiązku zwrotu tego świadczenia; oraz naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.
W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że aby można było mówić o jednoczesności pobierania obu świadczeń musi zachodzić tożsamość okresu, za który świadczenia wypłacono, a więc świadczenie wypłacone z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty. Zdaniem skarżącej odmienna interpretacja niweczyłaby cel ustawy, jakim było zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów, gdyż nawet jednorazowe, dobrowolne wypłacenie przez dłużnika alimentacyjnego uprawnionemu niewielkiej części zaległych alimentów w trakcie pobierania świadczenia z ustawy skutkowałoby utratą tego świadczenia w okresie świadczeniowym. Wskazała, że alimenty wpłacone przez T. O. począwszy od października 2008 r. były zaliczone przez nią na alimenty najdawniej wymagane od zobowiązanego (bezsprzecznie przecież zobowiązany nie wywiązywał się z nałożonego na niego obowiązku (egzekucja była bezskuteczna), stąd Ośrodek wydał decyzję przyznającą świadczenie z funduszu alimentacyjnego.
Powołując się na przepisy dotyczące zarachowania zapłaty i kolejności spłaty długów, tj. art. 451 § 1-3 Kodeksu cywilnego, stwierdziła, że zawsze konieczne jest ustalenie, na poczet którego długu (za który miesiąc) uiszczona dobrowolnie przez dłużnika kwota ma być zaliczona, dopiero wówczas będzie możliwa ocena czy osoba uprawniona otrzymała alimenty w okresie pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem skarżącej nie można uznać, że sformułowanie "otrzymała alimenty" należy rozumieć jako uregulowanie całości zobowiązań alimentacyjnych. Taka wykładnia art. 2 pkt 7 lit d) ustawy byłaby za daleko idąca i nie ma oparcia w obowiązujących przepisach. Skarżąca wyjaśniła również, że dłużnik alimentacyjny T. O. w okresie od października 2008 r. do września 2009 r. dokonywał wpłat alimentów w dolarach amerykańskich za pośrednictwem New York City Office of Child Suport Enforcement, na poziomie od 937,43 zł do 1253,67 zł miesięcznie, nie wskazując okresu za jaki wpłat tych dokonuje.
Zatem z powyższego jednoznacznie wynika, że pobrane z funduszu alimentacyjnego świadczenie było niejako uzupełnieniem alimentów wpłaconych (w kwocie niższej niż zasądzona) przez zobowiązanego. W ocenie skarżącej organ I instancji nie podjął działań w celu jednoznacznego wyjaśnienia tytułu i wysokości przekazywanych skarżącej kwot. Również brak jest podstaw do uznania, że wypłacone świadczenia alimentacyjne stanowią w całości świadczenia pobrane nienależnie, gdyż Kolegium zupełnie pominęło kwestię wysokości wpłat dokonywanych przez dłużnika alimentacyjnego w perspektywie wysokości zasądzonych przez Sąd alimentów. Zdaniem skarżącej kwota nienależnie pobranych świadczeń to 739,39 zł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ostrołęce wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazano, że zgodnie z art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7 ze zm.), przez nienależnie pobrane świadczenie należy rozumieć świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest obowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami.
Decyzją z dnia [...] października 2008r. Prezydent Miasta Ostrołęki przyznał świadczenia dla M. O. i M. O. w wysokości po 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2008r. do 30 września 2009r. Dłużnik alimentacyjny otrzymywał za pośrednictwem New York City Office of Child Suport Enforcement, równowartości 345,23 USD miesięcznie tytułem alimentów należnych M. O. i M. O. Środki te zostały uzyskane w trakcie pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego (bezsporne).
W tych okolicznościach organy rozpoznające sprawę prawidłowo przyjęły, że wypłacone świadczenia z funduszu alimentacyjnego za okres od 1 października 2008r. do 30 września 2009r. w wysokości 6.000 zł są świadczeniami nienależnie pobranymi. Świadczenia te zostały przez organ pierwszej instancji wypłacone w sytuacji, w której równocześnie uzyskiwane były bezpośrednio od dłużnika alimentacyjnego pieniądze na poczet należnych alimentów. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego jest świadczeniem wypłacanym zamiast alimentów, ale tylko w przypadku, gdy osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, nie wywiązuje się z tego obowiązku. W sytuacji zaś, gdy osoba uprawniona otrzymuje alimenty od osoby zobowiązanej, bez względu na to, czy są to bieżące alimenty, czy alimenty zaległe, wówczas wykluczona jest możliwość przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Przepisy ustawy nie uzależniają bowiem uznania wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane od okresu, za który strona otrzymuje świadczenie.
Istotny jest sam fakt, że strona w okresie, w którym otrzymuje świadczenie z funduszu alimentacyjnego otrzymuje również alimenty. Obowiązujące w powyższym zakresie regulacje prawne nie dopuszczają, aby jednocześnie wpływały alimenty od osoby zobowiązanej i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, nawet wtedy, gdy w sumie otrzymywane świadczenia dają kwotę odpowiadającą tej zasądzonej wyrokiem sądowym. Wypłacenie świadczenia z funduszu alimentacyjnego w sytuacji, gdy osoba uprawniona otrzymuje alimenty, skutkuje, w myśl powołanej wyżej ustawy, bądź wstrzymaniem ich wypłaty i uchyleniem decyzji przyznającej takie świadczenia, potrąceniem z bieżąco wypłacanych świadczeń z funduszu (art. 23 ust. 5 ustawy) albo orzeczeniem o konieczności zwrotu wypłaconych świadczeń wraz z odsetkami, jako nienależnie pobranych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. O., domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w szczególności naruszenie art. 2 ust. 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego pominięcie i niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. nie może być stosowany w niniejszej sprawie. Przepis ten w obecnym brzmieniu wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2012 r., wprowadzony ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Art. 3 tej ustawy stanowi, że sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem jej wejścia w życie podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach dotychczasowych. W zaistniałym stanie faktycznym prawo skarżącej do świadczeń z funduszu alimentacyjnego powstało przed dniem 1 stycznia 2012 r., a zatem w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy dotychczasowe, w tym art. 2 pkt 7 lit. d w brzmieniu przed nowelizacją, stanowiący: "ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty".
Skarżąca podniosła, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2013 r., [...] sformułowanie zawarte w art. 2 pkt 7 u.p.o.u.a. oznacza, że uprawniony w tym samym okresie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł i obydwa świadczenia muszą być wypłacane za ten sam okres. Aby natomiast mówić o jednoczesności pobierania obu tych świadczeń musi zachodzić tożsamość okresu, za który świadczenia te wypłacono. Wypłacone więc świadczenie z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty. Skoro wpłacona przez komornika kwota została przez niego zaliczona na poczet zaległości alimentacyjnych nie można mówić o równoczesności pobierania tych świadczeń.
W uzasadnieniu cytowanego wyroku Sąd wskazał, że istotnie jednym z obowiązków osoby pobierającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego jest powstrzymywanie się od bezpośredniego pobierania alimentów od dłużnika alimentacyjnego lub pobierania ich za pośrednictwem komornika sądowego. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z treści art. 2 pkt 7 ustawy, który wśród okoliczności uzasadniających uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymienia świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone w przypadku, gdy osoba w okresie ich pobierania otrzymała alimenty. Ustawa nie precyzuje jednak, czy chodzi o jakiekolwiek alimenty, czy tylko o alimenty bieżące.
W ocenie Sądu sformułowanie to oznacza, że uprawniony w tym samym okresie musi pobierać jednocześnie świadczenia z dwóch źródeł i obydwa świadczenia muszą być wypłacane za ten sam okres. Aby natomiast mówić o jednoczesności pobierania obu tych świadczeń musi zachodzić tożsamość okresu, za który świadczenia te wypłacono. Wypłacone więc świadczenie z funduszu alimentacyjnego musi dotyczyć tego samego miesiąca, co wypłacone równocześnie alimenty. Celem bowiem ustawy, jak już wyżej wskazano jest zapewnienie niezbędnych środków na bieżące utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów i cel ten nie byłby zrealizowany gdyby odmiennie interpretować omawiany przepis. Jednorazowa wpłata przez dłużnika nawet niewielkiej kwoty pieniędzy prowadziłaby bowiem do utraty świadczenia z funduszu.
Sąd stoi na stanowisku, że cytowany przepis nie stanowi zakazu pobierania alimentów zaległych. W ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów brak jest bowiem uregulowania, które zakazywałoby pobierania takiego świadczenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok zupełnie pominął fakt obowiązywania przepisów intertemporalnych oraz brzmienie przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 1 poz. 7 ze zm.) stanowił do dnia 31 grudnia 2011 r., że ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty.
Z dniem 1 stycznia 2012 r. przepis ten uległ zmianie, wprowadzonej przez art. 2 pkt 2 lit. b) tiret pierwsze ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205 poz. 1212), zwanej dalej ustawą nowelizującą i przybrał następujące brzmienie: Ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone, w przypadku gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała, niezgodnie z kolejnością określoną w art. 28, zaległe lub bieżące alimenty, do wysokości otrzymanych w tym okresie alimentów.
Art. 3 ustawy nowelizującej stanowi zaś, że sprawy o świadczenia rodzinne i świadczenia z funduszu alimentacyjnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie tej ustawy, podlegają rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych.
Nie budzi wątpliwości, że powyższy przepis determinuje rozpatrywanie sprawy o zwrot świadczeń z funduszu alimentacyjnego pobranych przez M. O. w okresie 1 października 2008 r. – 30 września 2009 r. w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie ustawy nowelizującej.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznie stwierdził, że aktem prawnym stanowiącym zasady przyznawania oraz zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i przywołał brzmienie art. 2 pkt 7 lit. d tej ustawy obowiązujące do 31 grudnia 2011 r. Argumentację prawną zawartą w wyroku oparto także na brzmieniu przepisu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy przed jej nowelizacją.
W tej sytuacji niezrozumiały jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej.
Strona skarżąca w skardze kasacyjnej twierdzi, że przepis art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2012 r. nie może być stosowany w niniejszej sprawie. Sąd I instancji słusznie ten pogląd jednoznacznie podzielił w zaskarżonym wyroku, czemu dał wyraz w uzasadnieniu. Sąd ten w żadnej mierze nie powoływał się na aktualne (od 1 stycznia 2012r.) brzmienie art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Czyni to zarzut skargi kasacyjnej całkowicie bezpodstawnym.
Zwrócić należy ponadto uwagę na to, że uzasadnienie skargi kasacyjnej korespondować winno z powołaną w niej podstawą. Wymogowi temu nie czyni zadość samo zacytowanie wyroku sądu administracyjnego wydanego w innej sprawie w oderwaniu od podstawy kasacyjnej. Taka redakcja skargi kasacyjnej wyklucza możliwość odniesienia się przez NSA do przedstawionego w tym wyroku sposobu wykładni przepisu art. 2 pkt 7 lit. d ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w dotychczasowym brzmieniu. Trudno wyjaśnić jaki związek ma cytowany w skardze kasacyjnej wyrok z zarzutem "pominięcia przepisów intertemporalnych".
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.