Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej.
Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie przyznania D. B. odprawy mieszkaniowej w związku z odejściem ze służby. Organ ten podał, iż postępowanie wszczęte zostało wnioskiem strony z dnia 26 września 2013 r., w którym powołano się na art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) oraz fakt nabycia uprawnienia do emerytury policyjnej w Straży Granicznej, w której D. B. pełnił służbę od [...] października 2003 r. do [...] grudnia 2010 r., a poprzednio zasadniczą służbę wojskową od [...] sierpnia 1995 r. do [...] czerwca 2003 r. i zasadniczą służbę wojskową od [...] czerwca 1997 r. do [...] października 2003 r. (łączna wysługa wynosiła 18 lat), nadto na nieotrzymanie decyzji o przydziale lokalu z zasobów WAM.
Zdaniem organu żądanie nie jest zasadne, gdyż strona nie spełniła przesłanek cytowanego przepisu. Ciągłość służby w innych formacjach mundurowych nie daje uprawnienia do odprawy, bo służy ona żołnierzowi, którym wnioskodawca nie jest od 2003 r. i w dacie zwolnienia ze służby (w Straży Granicznej) takiego statusu nie posiadał. W tym dniu nie przysługiwała także żołnierzowi emerytura wojskowa, a podstawą zwolnienia ze służby wojskowej było wypowiedzenie przez żołnierza stosunku służbowego. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania D. B., gdyż doszedł do przekonania, że żądanie jest bezzasadne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na dotychczasowe ustalenia.
Następnie przytoczył brzmienie art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, którego przesłanek odwołujący się nie spełnił, gdyż odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, który zamieszkiwał w kwaterze, o ile nabył prawo od emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony ze służby przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego (lit. a tego przepisu), albo żołnierzowi, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony ze służby w przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego (lit. b tego przepisu).
Odwołujący się nie uzyskał prawa do emerytury wojskowej, nie wypowiedziano mu stosunku służbowego, zaś regulacje art. 32c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 666 ze zm.) i art. 31a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1402) nie pozwalają na uwzględnienie okresów służby w innych formacjach na poczet spełnienia powyższych przesłanek. Pierwszy z przepisów przewiduje możliwość doliczenia dotąd nieuwzględnionych okresów służby w wymienionych w nim formacjach po zakończeniu służby dla potrzeb ponownego ustalenia wysokości emerytury wojskowej, drugi zaś możliwość przeniesienia funkcjonariusza do Straży Granicznej oraz związane z tym czynności i świadczenia (m.in. zachowanie ciągłości służby – ust. 3, ale i brak prawa do odprawy i innych należności dla odchodzących ze służby), jednak nie obejmuje on żołnierzy zawodowej służby wojskowej.
Po myśli art. 12 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz członków ich rodzin emerytura wojskowa przysługuje żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej, który w dacie zwolnienia posiada 15 lat służby w Wojsku Polskim, czego strona nie osiągnęła. Przede wszystkim emeryturę tę może uzyskać żołnierz zwolniony ze służby wojskowej, a nie zwolniony funkcjonariusz Straży Granicznej. Toteż, nawet mimo zaliczenia okresów służby w innych formacjach na zasadzie art. 13 ust. 1 tej ustawy, przedmiotowe świadczenie odwołującemu się nie przysługuje.
W skardze na powyższą decyzję ostateczną D. B. domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji, dowodząc naruszenia wskazanych poprzednio przepisów prawa materialnego poprzez pominięcie okresu służby w Straży Granicznej - istotnego dla bytu odprawy mieszkaniowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotąd ustalony stan faktyczny sprawy i argumenty broniące zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazał, że stosownie do treści art. 69 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm.) żołnierz zawodowy ma prawo do zakwaterowania oraz innych świadczeń z tym związanych na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, która w art. 23 ust. 1 pkt 1 precyzuje przesłanki nabycia uprawnienia do odprawy mieszkaniowej, które szczegółowo przedstawił.
Następnie ujawnił treść art. 12 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin i dalsze przepisy powołane przez skarżącego. W konsekwencji subsumpcji ustalonego dotąd stanu faktycznego pod te normy doszedł do przekonania, że przedmiotowe świadczenie skarżącemu nie przysługuje, zatem zapadłe w tej sprawie decyzje odpowiadają prawu. Przede wszystkim zważył, iż skarżący w dacie zwolnienia ze służby wojskowej nie zamieszkiwał w kwaterze, nie nabył prawa do emerytury wojskowej, bo nie posiadał 15 lat służby wojskowej, wreszcie - jakkolwiek został zwolniony z tej służby przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej - to jednak nie wypowiedziano mu stosunku służbowego.
W ocenie tego Sądu dalsze przepisy podniesione przez skarżącego nie mają do niego zastosowania, gdyż dotyczą bądź osoby uprawnionej do emerytury wojskowej, bądź nie dotyczą żołnierzy. Dlatego, podzielając ustalenia i konkluzję organów orzekających w sprawie, na zasadzie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji tego wyroku.
Zaskarżył go skargą kasacyjną D. B., domagając się jego uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 32c ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin i art. 31a ust. 1 i 3 ustawy o Straży Granicznej, przez niezastosowanie i błędne przyjęcie, że żołnierzowi zawodowemu, który po zwolnieniu ze służby wojskowej pełnił ją w Straży Granicznej, który to okres służby zalicza się do okresu zawodowej służby wojskowej jako równorzędny, nie przysługuje odprawa mieszkaniowa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie trafności tego zarzutu.
Organ odpowiadając na skargę kasacyjną postulował jej oddalenie, podzielając poglądy zaprezentowane przez Sąd meriti.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy.
Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały w pełni zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty mające motywować naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, co oznacza że nie kwestionuje ustalonego dotąd stanu faktycznego, który tym samym jest przesądzony i stanowił podstawę rozważań na gruncie wskazanej podstawy kasacyjnej.
Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie zastosowanie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w sprawie było prawidłowe. Przede wszystkim dokonując wykładni tej regulacji należy mieć na uwadze nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale i jego cel. Trzeba przeto wpierw zważyć, iż odprawa mieszkaniowa należy do szeroko rozumianych świadczeń mieszkaniowych żołnierzy zasadniczej służby wojskowej, zatem przysługuje żołnierzowi, co jednoznacznie wynika z brzmienia art. 23 ust. 1 tej ustawy. Istotą tego świadczenia jest zabezpieczenie czy umożliwienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza po zakończeniu służby wojskowej. Chodzi zatem o uprawnienie żołnierza zwalnianego ze służby, o czym świadczy brzmienie jego punktu 1 lit. a. Mimo braku tego sformułowania w punkcie 1 lit. b niepodobna inaczej go wykładać. Podobnie rzecz się ma z innymi normami zawartymi w art. 23 tej ustawy (por. ust. 2, 5, 6).
Stąd uregulowane w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy przesłanki również trzeba oceniać na dzień zwolnienia żołnierza ze służby. Skarżący kasacyjnie został zwolniony ze służby na skutek dokonanego przezeń wypowiedzenia stosunku służbowego z dniem [...] października 2003 r. Dlatego, jakkolwiek nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, to jednak nie nabył prawa do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej w rozumieniu tego przepisu, nadto mimo że został zwolniony przed upływem okresu wymaganego dla nabycia tych świadczeń, to nie na skutek wypowiedzenia mu stosunku służbowego przez organ. W dacie zwolnienia ze służby legitymował się okresem 8 lat, 1 miesiąca i 21 dni służby w wojsku. Jak słusznie przyjęto w sprawie niepodobna dla potrzeb odprawy mieszkaniowej przysługującej żołnierzowi zaliczać okresów służby w innych formacjach. Takiej operacji nie uzasadnia brzmienie omawianego przepisu.
Byłoby to zatem sprzeczne nie tylko z literalnym jego ujęciem (skoro nie uzależnia on prawa do odprawy od okresu służby), jak i z celem regulacji. Przytoczone w skardze kasacyjnej przepisy pozwalające na zaliczanie takich okresów mają zastosowanie wyłącznie do wskazanych w nich świadczeń. Nie można ich mocy rozciągać na inne, są one bowiem zawarte w aktach prawnych o określonym zasięgu regulacji. Jeżeli zatem ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin w art. 12 ust. 1 pkt 2 pozwala na zaliczenie jako okresów równorzędnych ze służbą wojskową okresów służby przykładowo uwzględnianych przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej, to czyni to wyłącznie na użytek tego świadczenia, a nie odprawy mieszkaniowej. Ten przepis jedynie ilustruje omawianą kwestię, gdyż nie był wskazany w kasacji jako naruszony przez Sąd meriti.
Natomiast przepisy w niej eksponowane, nie motywują do odmiennego (prezentowanego przez jej autora) stanowiska. Przede wszystkim art. 32c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz członków ich rodzin pozwala na ponowne ustalenie wysokości emerytury przez doliczenie nieuwzględnionych dotychczas w wymiarze świadczenia okresów służby w nim sprecyzowanych, po zakończeniu służby. Intencją ustawodawcy było wprowadzenie możliwości doliczenia do ustalonego dotąd okresu służby dla emerytowanego żołnierza późniejszych okresów służby na potrzeby obliczania wysokości wcześniej przyznanego świadczenia emerytalnego. Nie ma to wpływu na uprawnienie do wojskowej odprawy emerytalnej. Podobnie rzecz się ma z przepisem art. 31a ustawy o Straży Granicznej, który dotyczy świadczeń funkcjonariusza przeniesionego na własną prośbę do służby w Straży Granicznej. Regulacja ta w żaden sposób nie odnosi się do przedmiotowego świadczenia oraz do skarżącego kasacyjnie.
A to przede wszystkim z tego prostego powodu, iż nie dotyczy żołnierzy zawodowych (por. ust. 1). Poza tym skarżący kasacyjnie nie został do tej formacji przeniesiony na własną prośbę. Tak więc z tego powodu uregulowana w jego ust. 3 ciągłość służby nie ma tu znaczenia. Tym bardziej, że wedle brzmienia ust. 4 tego przepisu funkcjonariuszom objętym jego dyspozycją nie przysługuje odprawa ani inne należności przewidziane dla funkcjonariuszy odchodzących ze służby.
W konsekwencji należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji, iż wydając kwestionowane decyzje organy nie naruszyły przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej jest trafna, a zarzuty skargi kasacyjnej chybione.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. Koszty postępowania kasacyjnego stanowi wynagrodzenie pełnomocnika organu.