Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1000/10

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r sygn. akt II SA/Łd 118/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] 2009 r. znak [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta L. decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Z.P. z dnia 11 września 2009 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego orzekł o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz o odmowie zgłoszenia do ubezpieczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną skarżącego – E.P. w okresie od 1 listopada 2009 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy 28 listopada 2008 r. o oświadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Organ ustalił, że wnioskodawca – Z.P. jest mężem osoby wymagającej pomocy – E.P. i uznał, iż zatem zaszła negatywna przesłanka, która uniemożliwia przyznanie świadczenia.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania Z.P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., w którym stwierdził, iż organ wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjne przepisy i w tym zakresie powołał się na treść wyroku WSA w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 223/09 oraz treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] na podstawie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy.

W ocenie organu odwoławczego przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzający niekonstytucyjność wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie odnosi się do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tejże ustawy. W konsekwencji, organ uznał, iż stosownie do art. 6 K.p.a., był zobowiązany do zastosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie był w żadnej mierze uprawniony do badania konstytucyjności tych przepisów. Organ argumentował, iż ustawodawca nie pozostawił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uznaniu organów administracji, lecz uzależnił od spełnienia przesłanek określonych w powoływanej ustawie. Organ odwoławczy, za organem pierwszej instancji, podkreślił, iż przyczyną odmowy świadczenia jest okoliczność, iż osoba wymagająca sprawowania opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Z.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w której podniósł, iż czuje się pokrzywdzony tym rozstrzygnięciem i uznał, iż uzależnienie udzielenia pomocy od pozostawania w związku małżeńskim bądź stanie cywilnym wolnym jest niesprawiedliwe. Wskazał, iż Trybunał Konstytucyjny przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mężowi na niepełnosprawną żonę. Powołał się na swoją ciężką sytuację rodzinną i materialną.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. w odpowiedzi na skargę organ wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji uznał, iż obie decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W motywach wyroku zaś wskazał, że podstawę prawną w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 ust. 1, mówiący o tym, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Ponadto, organy powołały się na art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy, który stanowi, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Natomiast istotą sprawy jest kwestia prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, które to przepisy organ odczytał – w sposób niedopuszczalny – literalnie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaproponowana przez organy wykładnia wyklucza całkowicie możliwość otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki będzie w związku małżeńskim z wnioskodawcą, który w takiej sytuacji przecież będzie tą osobą, która w pierwszej kolejności będzie zobowiązana do alimentacji. Rozstrzygnięcie organu pozostaje w sprzeczności z wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07, którym Trybunał Konstytucyjny, po rozpoznaniu pytania prawnego orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wprawdzie art. 17 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości.

Podkreślono, iż przepis ten musi być interpretowany w taki sposób, aby nie niweczyć skutku cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału, tym bardziej że Trybunał podkreślił, iż stwierdza niekonstytucyjność tylko art. 17 ust. 1 cyt. ustawy, gdyż tylko takie ramy kognicji zostały zakreślone w rozpoznawanych sprawach, natomiast do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a cyt. ustawy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można pominąć art. 23 i art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, które stanowią, że małżonkowie mają równe prawa i obowiązki w małżeństwie a także są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli; jak również oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny. Wprawdzie opisanych wyżej relacji między małżonkami ustawodawca nie nazwał wprost obowiązkiem alimentacyjnym, niemniej jednak są one zbliżone w swym charakterze do obowiązku alimentacyjnego. Uzasadnionym zdaniem Sądu jest więc twierdzenie, iż również małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z istnieniem którego Trybunał Konstytucyjny łączy prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W jego ocenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy interpretować w taki sposób, że osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, a to z tego powodu, że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim nowego małżonka (przed innymi członkami rodziny osoby wymagającej opieki), który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W konsekwencji, Sąd pierwszej instancji uznał, iż okoliczność, że skarżący pozostaje w związku małżeńskim z osobą wymagającą opieki nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pogląd taki jak zaznaczono znajduje poparcie w dotychczasowym orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1105/09, niepubl., wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 533/08, niepubl.; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2009 r., sygn. akt IISA/Po 513/09, niepubl.). Powyższe stwierdzenie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) tj. z powodu naruszenia prawa stanowiącego podstawę do wznowienia postępowania.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podał, iż stosownie do treści art. 145a K.p.a., można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. A zatem skoro przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją RP, powinna zostać ponownie rozpoznana w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi, w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt: P 27/07, a więc prowadząc ponownie postępowanie organy administracji zbadają czy skarżący spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nie biorąc pod uwagę normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżone decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. i zaskarżając go w całości zarzuciło naruszenie:

1. 1. prawa materialnego tj. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, pomijając względy zgodności z prawem, wykraczając poza granice władzy sądowniczej, bowiem ustawodawca jasno określił kiedy świadczenie nie przysługuje,
2. 2. prawa materialnego tj. art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niezastosowanie, bowiem niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) nie oznacza niezgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 5 tej ustawy,
3. 3. prawa materialnego tj. art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu, że osobie wymagającej opieki która pozostaje w związku małżeńskim przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w sytuacji, gdy norma prawa powszechnie obowiązującego wyklucza przyznanie świadczenia, a obowiązek alimentacyjny nie jest tożsamy z obowiązkiem przyczyniania się do kosztów utrzymania rodziny, o którym stanowi art. 27 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego; norma prawa nie podlega wykładni, gdy jej brzmienie jest jasne, co pozostaje w zgodzie z zasadą clara non sunt interpretanda;
4. 4. przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 145a K.p.a. przez błędne przyjęcie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, uzasadnia wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2009 r., [...], bowiem miało miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ponadto orzeczenie to nie eliminuje z obrotu prawnego normy zawartej w art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zatem przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła,
5. 5. przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez niepełne przedstawienie stanu prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i sprzecznej wewnętrznie, która to nie odnosi się do orzecznictwa i poglądów doktryny;
6. 6. przepisów postępowania tj. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie norma ta nie mogła i nie może mieć zastosowania.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych lub przedłożonego spisu kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium wskazało, że sądy administracyjne, jak słusznie wywodzi Sąd I instancji, badają legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego zobowiązującego w dacie wydawania tego aktu, a zatem kontrola taka nie może nosić znamion dowolnej, czy też nie przystającej do zebranego materiału dowodowego.

W tym przypadku zdaniem Kolegium taka sytuacja ma miejsce, nadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a w konsekwencji dokonał oceny w sprzeczności z zasadą określoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Sąd I instancji skupił swe rozważania na normie zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r., i orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, spowodowanym zresztą pytaniem prawnym tego Sądu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma podstaw do uznania, że organ dokonał niedopuszczalnej, wykładni, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., bowiem brak możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w każdym przypadku, gdy osoba wymagająca opieki będzie w związku małżeńskim, który w takiej sytuacji przecież będzie tą osobą, która w pierwszej kolejności zobowiązana jest do alimentacji, pozostaje w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r.

Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, odnosi się do normy zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zaś do art. 17 ust. 5 tej ustawy. Sąd I instancji dokonał nieuprawnionej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przez pryzmat orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w sytuacji, gdy norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia podjętego przez organy administracji, po pierwsze, nie była przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny pod względem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a po drugie, norma ta nie wymaga i nie podlega żadnej wykładni, gdyż jej brzmienie jest jasne.

Odwołując się do treści art. art. 17 ust. 5 u.ś.r. stwierdzono, że norma w nim zawarta zawiera zamknięty katalog sytuacji (zresztą również z wyjątkami), które uniemożliwiają przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

W przypadku art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. brzmienie jest jasne i nie wymaga zastosowania żadnej wykładni, zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda.

Bezpośrednia opisowa warstwa tekstu prawnego - art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r. - jest jasna. Taka też wykładnia została, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., dokonana w zaskarżonej decyzji i brak jest podstaw do wywodzenia, aby nosiła ona cechy wadliwej.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie zachodziła konieczność dokonywania wykładni tej normy, a nawet, gdyby przyjąć, że taka sytuacja powinna mieć miejsce, to wykładnia dokonana przez organy administracji była prawidłowa.

Sąd I instancji wywodził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, którym to stwierdzono, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi o konieczności orzeczenia w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi i w konsekwencji z pominięciem normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Jednakże, jak podkreślono norma zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie była przedmiotem oceny dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny, a zatem "nadal obowiązuje i nie została w konsekwencji wyeliminowana z obrotu prawnego.

Nadto Trybunał Konstytucyjny nie wypowiedział się w żaden sposób odnośnie cyt. ".... różnic między sytuacją małżonka obciążonego i obowiązkiem pomocy współmałżonkowi (art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), a sytuacją krewnych obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym, wskazując tylko, iż narusza zasadę równości "wybranie z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców (...). Z tych względów uznać należy, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala na przyjęcie, że małżonek należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnych. Do takiego wniosku prowadzi bowiem nie tylko analiza przepisów k.r.o., ale także samego pojęcia "obowiązek alimentacyjny", użytego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r." (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 219/09).

Natomiast, jeżeli Sąd I instancji miał wątpliwości i co do konstytucyjności art. 17 ust. 5 u.ś.r., w całości, czy też w części, to powinien był zastosować normę zawartą w art. 193 Konstytucji RP kierując pytanie prawne dotyczące tej normy ustawy, a nie "zaś z pominięciem tej normy, a także art. 2 i art. 10 Konstytucji RP, stwierdzać, że organ administracji powinien "pominąć" obowiązującą normę prawa. Sąd I instancji nie jest bowiem władny, do oceny konstytucyjności danej normy prawa Powszechnie obowiązującego w tym ustawy, aczkolwiek może wprost zastosować Konstytucję, czego w tym przypadku nie uczyniono.

Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, powołał normę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. przyjmując, że miało miejsce naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Kolegium stwierdziło, że decyzja ostateczna z dnia 18 grudnia 2009 r. i decyzja ją poprzedzająca z dnia 2 listopada 2009 r. zostały wydane po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, który to został opublikowany w Dzienniku Ustaw z dnia 31 lipca 2008 r. Poza tym, norma zawarta w art. 145a § 1 K.p.a. stanowi, że można żądać wznowienia postępowania a również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja.

Decyzja ostateczna, i decyzja ją poprzedzająca, nie zostały wydane w oparciu o normę zawartą w art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale w oparciu o normę zawartą w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Zatem trudno przyjmować, że wystąpiła w tym przypadku przesłanka -wznowieniowa określona w art. 145a § 1 K.p.a., co uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P. p. s. a.

Sąd administracyjny ma prawo zastosowania normy zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145a K.p.a., gdy organ administracji wydał decyzję, która to została zaskarżona do tego sądu i między wydaniem decyzji, a orzeczeniem tego sądu, zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu prawnego (lub jego części, danej normy) z Konstytucją w oparciu o który (którą normę) wydano decyzję. W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w tym przypadku proste zestawienie dat wydania decyzji administracyjnych i orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, że przesłanka wznowieniowa nie wystąpiła, a co więcej Kolegium w uzasadnieniu swej ostatecznej decyzji wyraźnie i jasno powołuje orzeczenie

Trybunału Konstytucyjnego wskazując (możliwe, że błędnie), że nie wywołuje ono żadnych skutków w odniesieniu do normy zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r., gdyż to ta norma stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia.

Zatem trudno wydać decyzję ostateczną z naruszeniem art. 145 a K.p.a. skoro o przesłance wznowień już wiedziano, a termin do wniesienia wniosku w tym zakresie przysługuje wyłącznie stronie i już upłynął. Ponadto zaznaczono, iż przepis art. 135 P.p.s.a. w tej sprawie nie może "mieć zastosowania, bowiem Sąd I instancji uwzględniając skargę strony skarżącej uchylił decyzję ostateczną i decyzję ją poprzedzającą. Gdyby w granicach sprawy określonych art. 134 P.p.s.a. było inne jeszcze rozstrzygnięcie podjęte przez organy administracji, to możliwym byłoby ewentualne zastosowanie art. 135 P.p.s.a. W tym przypadku taka sytuacja nie ma miejsca.

Sąd mógłby powołać normę zawartą w art. 135 P.p.s.a., gdyby np. orzekł o uchyleniu innych decyzji wydanych przez tut. Kolegium bądź organ I instancji w tej sprawie, ale to nie miało miejsca.

Sąd I instancji uwzględnił skargę Z.P., co w konsekwencji stanowi, że ma w takim przypadku zastosowanie norma zawarta w art. 141 § 4 P. p. s. a., a w szczególności jej zdanie 2.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że Sąd I instancji schematycznie uzasadnił rozstrzygnięcie, bowiem nie odniósł się do konkretnego stanu faktycznego i prawnego, co powoduje, że uzasadnienie jest niespójne wewnętrznie. Niespójność uzasadnienia polega chociażby na dokonaniu wykładni art. 17 ust. 1 w związku z ust. 5 pkt 2 lit. a - u.ś.r. w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07, w sytuacji, gdy z drugiej strony Sąd wskazuje jako podstawę swego rozstrzygnięcia normę zawartą w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Jeżeli organy administracji dokonały niedopuszczalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. pomijając w tym miejscu kwestię, że norma ta nie wymaga żadnej wykładni, to Sąd I instancji powinien zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., a nie art. 145 § 1 pkt lit. b P.p.s.a.

Zaznaczono, iż Sąd I instancji nie wykazał w żaden sposób kiedy to wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145a K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., bowiem samo wydanie orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do określonej normy aktu prawnego, która to nie stanowiła podstawy prawnej wydanej decyzji nie oznacza, że wystąpiła przesłanka wznowieniowa.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. II FSK 1126/05, stwierdził cyt. "Obowiązek zwięzłego "przedstawienia stanu sprawy nie oznacza, by stan sprawy został przedstawiony ze skrótami, lukami w rozumowaniu albo ze sprzecznościami w argumentacji". W tym przypadku schematyzm uzasadnienia wyraźnie wskazuje, że Sąd I instancji nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięć podjętych przez "organy administracji i skupił swe rozważania na przesłance wznowieniowej, która nie zaistniała w tym przypadku, dokonując jednocześnie własnej wykładni normy prawa materialnego.

Natomiast stwierdzenie, iż cyt. "Skoro zatem przedmiotowa sprawa została rozstrzygnięta w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją RP, powinna zostać ponowne rozpoznana w zgodzie z wartościami i zasadami konstytucyjnymi, w nowym stanie prawnym ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt: P 27/07, a więc prowadząc ponownie postępowanie organy administracji zbadają czy skarżący spełnia przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, nie biorąc pod uwagę normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy", nie spełnia ani wymogu określonego w art. 141 § 4, ani też w art. 153 P.p.s.a. Nie można bowiem domniemywać, że organy administracji powinny pominąć art. 2, art. 10, art. 193 Konstytucji RP, i orzec mimo obowiązywania art. 17 ust. 5 u. ś. r., którego brzmienie jest jasne.

Z.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 184 P.p.s.a oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy mając na uwadze w/w uregulowanie wskazać należy, iż zaskarżony w tej sprawie wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Przede wszystkim to błędne uzasadnienie odnosi się do wadliwie wskazanej podstawy uchylenia zaskarżonych decyzji tj. zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a w zw. z art. 145a K.p.a. Niewątpliwie zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, iż podstawą uwzględnienia wniesionej przez Z.P. skargi winien być przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. pozwalający uchylić zaskarżone decyzje z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania.

Jednakże powyższa wadliwość zaskarżonego wyroku nie miała wpływu na treść wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku, stąd też błędne uzasadnienie w tym zakresie nie stanowi o wadliwości tego orzeczenia, skoro samo rozstrzygniecie odpowiada prawu.

Natomiast przestawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i procesowego zmierzają do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do dokonania prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Niespornym pozostaje w tej sprawie, na co słusznie powołał się Sąd pierwszej instancji, iż przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych były przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07.

Rozstrzygnięcie to wydano w sprawie na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej zwanej jako "ustawa", jednak Trybunał wyraźnie podkreślił, że choć jego orzeczenie dotyczy tylko tego przepisu, to jednak "do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności zaskarżonego art. 17 ust. 1 ustawy w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego". W szczególności Trybunał zwrócił uwagę na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, a ten przepis był materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Art.17 ust. 1 ustawy ww. wyrokiem został uznany przez Trybunał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej polskiej w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, zdolnej do pracy lecz niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. To orzeczenie wskazuje na nierówność praw osób, które są uprawnionymi do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem takimi mogą być nie tylko osoby sprawujące opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem, ale także nad innymi członkami rodziny.

Natomiast art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Przepis ten zatem wprowadza ograniczenie nie w odniesieniu do osoby uprawnionej, ale osoby nad którą ma być sprawowana opieka.

Takie ograniczenie możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na osobę, nad którą ma być sprawowana opieka wprowadza nierówność wobec konstytucyjnej zasady równości, zawartej w art. 32 ust.

1. Wyłącza bowiem w istocie z kręgu osób uprawnionych do tego świadczenia małżonka, zdolnego do pracy, ale rezygnującego z zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem. W wyżej cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał na ten właśnie przepis jako na ten, na który należy zwrócić uwagę przy orzekaniu, a który wobec niezaskarżenia nie mógł być przedmiotem oceny.

Oczywistym jest, że organy administracji są obowiązane przestrzegać prawa, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. podkreśla w skardze kasacyjnej, że przepis nie ma brzmienia wymagającego wykładni i jest prosty w jego interpretacji, jednak Trybunał w w/w wyroku wyraźnie podkreślił, że do organów będzie należała ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 w konfrontacji z innymi przesłankami stwierdzającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Jedną z przesłanek jest wskazana w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Niewątpliwie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że istota sprawy sprowadzała się do prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy, który to przepis organ odczytał w sposób niedopuszczalny – literalny, który zawęża krąg osób, mogących otrzymać świadczenia z uwagi na osobę, której należy się opieka.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy dodatkowo wzmocnić argumentację Sądu pierwszej wskazując, iż art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, regulujący prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, zastąpił art. 27 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, który regulował prawo do zasiłku stałego. Oba wskazane przepisy dotyczą tej samej materii, a mianowicie prawa do pomocy ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny. Znajduje to potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wyraźnie wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpi funkcjonujący w pomocy społecznej zasiłek stały. Zatem w istocie rzeczy w obu przypadkach mamy do czynienia z tą samą normą prawną.

Norma zawarta w art. 27 ust. 1, 2, i 3 ustawy o pomocy społecznej została uznana przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do zasiłku stałego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05). Ten wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinien był również posłużyć Sądowi pierwszej instancji do wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zgodnej z Konstytucją.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skoro normy zawarte w art. 27 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej uznane zostały w wyroku Trybunały Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. (P 23/05) za niezgodne w określonym zakresie z art. 32 ust. 1 Konstytucji, to ich powtórzenie w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie powoduje, iż stały się one konstytucyjne tylko z tego względu, że znalazły się w innym akcie prawnym w innej jednostce redakcyjnej. Należy bowiem mieć na względzie, że jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2005 r. (sygn. akt SK 22/99, OTK 2000/4/107) "orzeczenie o zgodności przepisu z konstytucją oznacza przypisanie atrybutu konstytucyjności nie pewnej jednostce redakcyjnej bez względu na jej treść, lecz określonej treści normatywnej zawartej w tym przepisie, ustalonej w wyniku interpretacji.

Trafnie określa się w doktrynie funkcję sądownictwa konstytucyjnego jako kontrolę norm, a więc kontrolę ustanowionych przez władze państwowe reguł postępowania, "zakodowanych" w przepisach prawnych. Orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności z konstytucją przepisu, który może być i bywa interpretowany zarówno zgodnie, jak i niezgodnie z konstytucją, bez jednoczesnego sprecyzowania, który z kierunków wykładni pozostaje w zgodzie z konstytucją, uniemożliwiałoby osiągnięcie celu kontroli, jakim jest eliminowanie z porządku prawnego niekonstytucyjnych norm. W wyniku tej kontroli norma zgodna z konstytucją pozostaje w mocy, norma zaś niezgodna ulega uchyleniu."

Zatem skoro ustawodawca, zastępując zasiłek stały świadczeniem pielęgnacyjnym, w treści normatywnej art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uwzględnił możliwości nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby rezygnujące z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone są obowiązkiem alimentacyjnym, to tym samym utrzymał w systemie prawnym normę uznaną wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego za niekonstytucyjną w tym zakresie. Wobec tego Sąd, rozstrzygający sprawę w pierwszej instancji, był uprawniony do dokonania wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zgodzie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nadając mu normatywną treść, określoną już w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada 2006 r. w sprawie P 23/05.

Raz jeszcze bowiem wyraźnie należy wskazać, iż wykładni przepisów prawa należy dokonywać zawsze w zgodzie z Konstytucją. W konsekwencji przepisy winny być stosowane w sposób nienaruszający zasad konstytucyjnych, lecz w sposób, który umożliwia najpełniejsze urzeczywistnianie norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Wartości konstytucyjne oraz reguły wykładni zgodnej z zasadami konstytucyjnymi wskazują oraz precyzują wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Wobec tego w procesie prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa nie można pomijać dorobku Trybunału Konstytucyjnego zawartego w jego wyrokach.

W tym miejscu wskazać należy także, iż wykładnia sądowa, która została zastosowana w tej sprawie, mając charakter wykładni operatywnej, powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08, niepublikowany). Takiej wykładni sądowej w rozpoznawanej sprawie dokonał Sąd w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Dlatego też w opisanych okolicznościach sprawy zarzut skargi kasacyjnej rażąco wadliwej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 pkt. 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach pieniężnych, nie zasługiwał na uwzględnienie, podobnie jak podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 193 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie.

Wbrew zarzutom kasacji Sąd pierwszej instancji dokonując prokonstytucyjnej wykładni przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji nie dokonał dowolnej oceny legalności kwestionowanych rozstrzygnięć pomijając względy zgodności z prawem. Nie można tym samym w okolicznościach tej sprawy wskazywać na naruszenie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Również podniesione w kasacji zarzuty naruszenia prawa procesowego w tych okolicznościach sprawy należy ocenić jako nieusprawiedliwione. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. gdyż uzasadnienie to nawet mimo częściowo błędnego uzasadnienia i tak wyjaśnia przesłanki jakie legły u podstaw uwzględnienia wniesionej przez Z.P. skargi właśnie przy uwzględnieniu prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Jednocześnie zarzut naruszenia art. 135 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie nie zasługiwał na uwzględnienie. Przesłanką zastosowania w/w unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie NSA (porównaj wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 544/07 – publikowany w zbiorze LEX nr 483200) określenie zawarte w normie art. 135 P.p.s.a. "we wszystkich postępowaniach", wskazuje, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych w różnych a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przy czym to, że zastosowano tę normę w zaskarżonym wyroku do decyzji pierwszoinstacyjnej, nie stanowi naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Tym samym wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).