Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1110/16, po rozpoznaniu skargi A. F. na decyzję [...] Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia wychowawczego - uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Decyzją z dnia 2 maja 2016 r. Wójt Gminy Z. odmówił A. F. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. H. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. z uwagi na fakt, że dochód rodziny wnioskodawczyni w przeliczeniu na osobę wyniósł w roku poprzedzającym okres zasiłkowy 813, 60 zł przekraczając kryterium dochodowe, wynoszące 800 zł na pierwsze dziecko.
W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji wnioskodawczyni zarzuciła nieprawidłowe doliczenie do dochodu jej rodziny jednorazowej nagrody z tytułu Dnia Pracownika [...] uzyskanej w maju 2015 r., co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego. Zdaniem strony, przy ustalaniu wysokości dochodu uprawniającego do otrzymania świadczenia za wnioskowany okres organ winien uwzględniać tylko dochody uzyskane w 2014 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, w podstawie prawnej powołując m.in. art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195; dalej: "u.p.p.w.d."). Kolegium za prawidłowe uznało ustalenia organu I instancji dotyczące niespełnienia kryterium dochodowego warunkującego przyznanie wnioskowanego świadczenia. Z ustaleń tych wynikało, że w 2014 r. (poprzedzającym okres zasiłkowy) wnioskodawczyni nie osiągnęła żadnego dochodu. Z uwagi jednak na fakt, że 1 kwietnia 2015 r. podjęła zatrudnienie i w maju 2015 r. osiągnęła wynagrodzenie w kwocie 1814, 09 zł oraz uzyskała nagrodę w wysokości 626, 72 zł (po odliczeniu należnego podatku oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne) miesięczny dochód rodziny, obliczony zgodnie z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., wyniósł 2440, 81 zł. Rodzina wnioskodawczyni składa się z 3 osób, zatem dochód w przeliczeniu na osobę wyniósł 813, 60 zł, przekraczając kryterium dochodowe wynoszące 800 zł, warunkujące, po myśli art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną decyzję Kolegium wniosła A. F. zarzucając naruszenie art. 2 pkt 19 i 20 w zw. z art. 7 i art. 48 u.p.p.w.d. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W ocenie skarżącej, stan faktyczny sprawy nie został ustalony przez organy prawidłowo. Powołana ustawa dla okresu świadczeniowego od dnia 1 kwietnia 2016 r. do dnia 30 września 2017 r. ustaliła odrębny sposób ustalania dochodu uprawniającego do uzyskania świadczenia wychowawczego. Zgodnie z art. 48 ustawy podstawą do ustalenia świadczenia za ten okres są dochody uzyskane w roku kalendarzowym 2014 r. Prawo do świadczenia wychowawczego za ten okres ustala się z uwzględnieniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu zgodnie z art. 2 pkt 19 i 20 w zw. z art. 7 powołanej ustawy. Skarżąca przez cały 2014 r. przebywała na urlopie macierzyńskim do 18 grudnia 2014 r., a następnie od 31 marca 2015 r. otrzymywała zasiłek wychowawczy.
Od 1 kwietnia 2015 r. do chwili obecnej pozostaje w zatrudnieniu. Za rok 2014 r. utraciła dochód w związku z utratą prawa do zasiłku macierzyńskiego, natomiast z dniem 1 kwietnia 2015 r. uzyskała dochód z tytułu pracy zarobkowej. Z art. 7 ust. 2 i ust. 3 u.p.p.w.d. wynika, że przy ustalaniu dochodu uprawniającego do przyznania świadczenia wychowawczego warunkiem doliczenia dochodu jest uzyskiwanie go w okresie na jaki jest ustalane lub weryfikowane prawo do tego świadczenia, tu w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Takiego charakteru nie ma jednorazowa nagroda czy tez premia uznaniowa. Odmienna interpretacja dokonana przez organy orzekające w sprawie jest tym bardziej krzywdząca dla skarżącej, że był to pierwszy pełny miesiąc jej zatrudnienia, tj. maj 2015 r., a za pozostałe miesiące osiągała dochód z umowy o pracę, który nie powodował przekroczenia kryterium dochodowego.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca w 2014 r. (do 18 grudnia 2014 r.) przebywała na urlopie wychowawczym na A. H., następnie od 19 grudnia 2014 r. do 31 marca 2015 r. pobierała na nią zasiłek wychowawczy a od 1 kwietnia 2015 r. była zatrudniona do chwili obecnej uzyskując wynagrodzenie w maju 2015 r. w kwocie 1814,09 zł (po odliczeniu należnego podatku, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne) oraz nagrodę w wysokości 626,72 zł. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Przesłanką, której spełnienie należy wykazać jest ustalenie miesięcznego dochodu członka rodziny wnioskodawczyni i stwierdzenie czy dochód mieści się w granicach kwoty przewidzianej ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Zgodnie z art. 5 ust. 3 cyt. ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko (...) jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Rodzina skarżącej składa się z trzech osób i ustalony miesięczny dochód każdego z członków rodziny wynosi 813 zł.
Sąd I instancji wskazał, że organ rozpoznając odwołanie w swym uzasadnieniu powołuje art. 7 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym "w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny (...) powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalone lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Zdaniem Sądu I instancji, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego brak jest takiego wyjaśnienia aby stanowisko organu było zrozumiałe dla strony, tym samym nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., naruszając również zasadę ogólną zaufania obywatela do państwa.
Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu I instancji w ogóle nie wskazuje w swej podstawie który ustęp art. 7 ma zastosowanie. Poza tym skarżąca w odwołaniu wskazuje, że w jej sytuacji należało zastosować art. 7 ust. 2 ustawy. Organ odwoławczy ani jednym zdaniem nie odniósł się do zarzutów odwołania.
W ocenie Sądu I instancji, powyższe stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA w Rzeszowie wskazał, że prowadząc ponownie postępowanie organy obu instancji prawidłowo uzasadnią swoje rozstrzygnięcia z uwzględnieniem różnic w brzmieniu ustępu 2 i 3 art. 7, odnosząc się również do zarzutów odwołania. Uzasadnienie rozstrzygnięć nie może sprowadzać się wyłącznie do podkreślenia, "że rodzina przekroczyła dopuszczalny dochód na każdego jej członka o 13,65 zł". Sąd nie może dokonywać obliczeń dochodu lecz jedynie kontroluje prawidłowość jego ustalenia.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako: P.p.s.a.) w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 9 K.p.a., uwzględnił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 9 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w postępowaniu przed organami obu instancji dopuszczono się naruszeń przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy,
- 2) art. 141 § 4 P.p.s.a. nie wskazując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dla jakich powodów zarzucane błędy w postępowaniu organów administracji miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. F. wniosła o jej oddalenie i orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych z wnioskiem o nieobciążanie kosztami strony skarżącej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie organu, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Zgodnie z treścią tej normy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne (niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazanej przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie.
Stąd też, regułą jest, że uchylenie decyzji lub postanowienia w oparciu o powołany przepis następuje wtedy, gdy naruszono kilka przepisów procesowych, a uchybienie im mogło w sposób istotny oddziaływać na treść decyzji lub postanowienia. Obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jest więc nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej.
Mając na uwadze charakter uchybień podniesionych przez Sąd I instancji wobec kontrolowanych decyzji należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, iż przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. został naruszony przez Sąd I instancji poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, w szczególności jeśli uwzględni się przedstawione w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Nie znajduje bowiem uzasadnienia stwierdzenie Sądu, że organy orzekające uchybiły art. 107 § 3 oraz art. 9 K.p.a., w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W motywach orzeczenia Sąd I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, jakie konsekwencje dla wyniku sprawy, miały stwierdzone przez niego naruszenia, co uzasadnionym czyni również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.
Spór prawny w rozpoznawanej sprawie dotyczył przede wszystkim kwestii związanej z możliwością zaliczenia do dochodów skarżącej kwoty nagrody z tytułu Dnia Pracownika [...] otrzymanej w maju 2015 r., w sytuacji gdy, jak wskazuje skarżąca, ten składnik wynagrodzenia miał charakter uznaniowy, okazjonalny i nie był przez nią uzyskiwany w okresie, na jaki jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego, tj. od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Skarżąca wywodziła również, że w jej sytuacji do ustalenia dochodu zastosowanie znajdował art. 7 ust. 2 u.p.p.w.d., a nie art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. Kwestie te zostały przez organ odwoławczy zbadane. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., jakkolwiek nie jest optymalne w świetle art. 107 § 3 K.p.a., to jednak spełnia wymogi opisane w tym przepisie.
Nie sposób uznać, iż jego treść uniemożliwiała, zarówno stronie, jak i Sądowi I instancji, zapoznanie się z motywami podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wykazał z jakich przyczyn dochód rodziny skarżącej ustalono przy zastosowaniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. Odniósł się również do twierdzeń skarżącej o nieprawidłowym zaliczeniu dla celów ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego kwoty spornej nagrody, uznając że nagroda ta, w świetle przepisów prawa pracy, jest również wynagrodzeniem za pracę, od której pobierany jest należny podatek, składki na ubezpieczenia społeczne oraz zdrowotne i tym samym jest dochodem, o którym mowa w art. 3 ust. 1 u.ś.r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawierało więc takich mankamentów, które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Jego treść w pełni pozwalała Sądowi I instancji na ocenę prawną spornego zagadnienia. W rozważaniach merytorycznych Sąd I instancji w żaden sposób nie dokonał jednak kontroli wywodu organu odwoławczego uzasadniającego przyjęte rozwiązanie prawne.
Oznacza to, że poza zakresem badania pozostało meritum sprawy, czyli prawidłowość kontrolowanej decyzji z punktu widzenia odpowiednich przepisów prawa materialnego oraz z punktu widzenia przywołanej w niej podstawy prawnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem stanowiska przyjętego przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w sprawie tej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.