Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1027/06 oddalił skargę B. R., M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zwrotu nieruchomości warszawskiej.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 15 lipca 2002 r. B. R., M. R. złożyły do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-[...] z dnia [...] nr [...], o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] z powodu rażącego naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 61 § 4 i 77 k.p.a., a także przepisów uchwały Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235). W uzasadnieniu wniosku podano, że wnioskodawczynie są spadkobierczyniami hipotecznego właściciela W. R., który jest nadal wpisany w księdze wieczystej tej nieruchomości jako jej właściciel. Jedynie do części gruntu obejmującej 121 m2 wpisany został Skarb Państwa. Również w ewidencji gruntów jako władający nieruchomością wpisani byli spadkobiercy W. R., którzy także opłacali podatki od tej nieruchomości. Te fakty w decyzji z dnia [...] pominięto. Wynika z nich tymczasem, że spadkobiercy W. R. wcale nie musieli składać wniosku o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., gdyż formalnoprawnie to oni byli spadkobiercami właściciela wpisanego do księgi wieczystej. Zmiany w księdze hipotecznej nastąpiły po wydaniu przez Wojewodę Warszawskiego decyzji z dnia [...], na podstawie której do księgi wieczystej wpisano jako właściciela Gminę Warszawa-[...].
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która może mieć miejsce tylko w przypadku, gdy decyzja jest w sposób oczywisty obciążona jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a gdy chodzi o przesłankę wymienioną w pkt 2, to o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy treść decyzji jest w sposób oczywisty sprzeczna z konkretnym przepisem prawa. Pismo z dnia [...] – tak jak twierdzą skarżące – jest decyzją administracyjną, mimo braku istotnego elementu, jakim jest pouczenie o przysługującym stronom odwołaniu. Tym niemniej żaden ze wskazanych we wniosku przepisów nie stoi w oczywistej sprzeczności z treścią wydanej decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę utrzymało w mocy swoją decyzję uznając, za bezsporny fakt, iż wniosek o zwrot nieruchomości został złożony z uchybieniem terminu. W związku z tym bezprzedmiotowym było badanie okoliczności podnoszonych przez skarżące.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, iż zarzut rażącego naruszenia prawa został postawiony wobec pisma Naczelnika Wydziału Geodezji Urzędu Gminy Warszawa-[...] z dnia [...], które stanowiło odpowiedź na pismo skarżących z dnia 15 kwietnia 1996 r., w treści którego zastrzegały sobie prawo do działki przy ul. [...] przejętej przez Skarb Państwa dekretem z 1945 roku i wnosiły o poinformowanie o możliwości zaistnienia zwrotu tej nieruchomości. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że z uwagi na stanowcze stwierdzenie odnoszące się do braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia żądania zwrotu nieruchomości, pismo z dnia 7 maja 1996 r. należy traktować jako decyzję administracyjną, mimo braku istotnego elementu, jakim jest pouczenie o przysługujących środkach odwoławczych. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] skarżące oparły na zarzucie rażącego naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9, 10, 61 § 4 i 77 k.p.a., a także uchwały Rady Ministrów z dnia 8 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego. W uzasadnieniu wniosku nie wskazano, na czym – zdaniem skarżących – polega rażące naruszenie powołanych przepisów. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniły natomiast, że "procedura poprzedzająca wydanie jej (decyzji z 15 maja 1996 r.) winna być poprzedzona wszystkimi stosownymi czynnościami przewidzianymi w art. 61 i następnych k.p.a. dotyczących wszczęcia postępowania, protokołów i adnotacji, udostępniania akt i dowodów. W przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, a przynajmniej decyzja SKO o nich nie wspomina, aby zaskarżona decyzja poprzedzona została jakimikolwiek czynnościami przewidzianymi przez ww. przepisy k.p.a." Skarżące przytoczyły tezy orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do oceny naruszeń przepisów procedury administracyjnej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] Sąd nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Nie jest zasadne twierdzenie skarżących, że rozstrzygnięcie w przedmiocie braku podstaw do rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości wobec upływu ustawowego terminu do jego złożenia, wymagało zastosowania czynności, o jakich mowa w art. 61 i nast. k.p.a. W szczególności nie było obowiązku zawiadamiania o wszczętym postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.), gdyż stronami postępowania o zwrot nieruchomości stanowiącej własność komunalną były tylko wnioskodawczynie oraz właściwa gmina, czyli Gmina Warszawa-[...], która wniosek rozpatrzyła. Nie zachodziła także potrzeba sporządzania protokołów, adnotacji i dokonywania pozostałych czynności postępowania wyjaśniającego wymienionych przez skarżące, ponieważ przedmiotem rozstrzygnięcia było wyłącznie ustalenie, że wniosek nie może zostać rozpoznany, gdyż w dniu jego złożenia upłynął już termin określony w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Z tych samych względów Sąd nie znalazł uzasadnienia dla zarzutu naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. przy podejmowaniu omawianego rozstrzygnięcia.
B. R., M. R. złożyły skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz naruszenia przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżące, w swych wnioskach do Kolegium i skardze, podkreślały, że podstawą ich oryginalnego wniosku o zwrot nieruchomości oraz wniosku do Kolegium o unieważnienie decyzji Burmistrza Gminy Warszawa-[...] nie był cyt. art. 82 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., ale stosowny stan prawny przedmiotowej nieruchomości ujawniony w istniejącej księdze hipotecznej, mającej status księgi wieczystej. Sąd zaś bezkrytycznie przyjmuje, że ww. przepis ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem skarżących, Sąd dokonuje w ten sposób błędnej wykładni i zastosowania tego przepisu prawa materialnego.
W świetle argumentacji, informacji i przedstawionych dowodów do stosownych wniosków i skargi – zdaniem skarżących – niezmiernie trudno dojść do wniosku, iż organ I instancji i organ II instancji podjęły wszelkie kroki, niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w konkretnym przypadku skarżących (art. 7 k.p.a.). Analogicznie niezmiernie trudno dojść do wniosku, iż organ I instancji i organ II instancji prowadziły postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli, w konkretnym przypadku skarżących, do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). W ocenie skarżących, organy administracji publicznej nie zebrały w sposób wyczerpujący i nierozpatrzyły całego materiału dowodowego, do czego zobowiązane były art. 77 § 1 k.p.a. Naruszenie powyższych przepisów jest oczywiste i wynika wprost z przedstawionych dowodów i argumentacji skarżących. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez ww. organy administracyjne w sposób nakazany przez cyt. przepisy k.p.a., w świetle przedstawionych przez skarżące dowodów oraz argumentacji, mogło niewątpliwie mieć wpływ na wynik sprawy, w tym na zwrot skarżącym przedmiotowej nieruchomości, bezpodstawnie pozostającej we władaniu Gminy Warszawa-[...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przechodzi nad powyższym do porządku dziennego, czym – zdaniem skarżących – naruszył przepisy postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.) 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w § 2 art. 183 p.p.s.a., Sąd rozpoznał sprawę zgodnie z postawionymi zarzutami i uznał, że nie są one zasadne.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenia stanu faktycznego, dokonana przez Sąd ocena istotnych elementów zarówno stanu faktycznego jak i argumentacji prawnej, pozwala na skontrolowanie prawidłowości zastosowania prawa materialnego bądź też jego wykładni.
Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przepisu art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., sąd administracyjny nie stosuje przepisów kodeksu postępowania, bowiem do postępowania sądowego mają zastosowanie przepisy powołanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonuje oceny legalności zaskarżonej decyzji, bada również prawidłowość zastosowania przez organ m.in. przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i może w tym zakresie dopuścić się naruszenia, ale odnoszą się one do przepisów postępowania przed sądem, a nie przepisów postępowania administracyjnego. Ponieważ w skardze kasacyjnej nie wskazano jakie przepisy zostały przez Sąd I instancji naruszone i jaki ono miało wpływ na wynik sprawy, to nie można się ustosunkować do tego zarzutu.
Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 ppsa. Przede wszystkim wskazać należy, iż powołany przepis kodeksu postępowania cywilnego ma zastosowanie, co wynika jednoznacznie z art. 106 § 5 ppsa, do postępowania dowodowego przeprowadzonego uzupełniająco przez Sąd. Jeżeli bowiem niezbędne do wyjaśnienia sprawy jest przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, Sąd do tego postępowania dowodowego stosuje odpowiednio przepis kodeksu postępowania cywilnego. Jednakże w niniejszej sprawie nie istniała potrzeba przeprowadzenia takiego postępowania uzupełniającego i Sąd I instancji go nie przeprowadzał, a co za tym idzie nie mógł naruszyć art. 233 § 1 k.p.c. w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a.
Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) to również należy stwierdzić, iż nie jest on zasadny.
Bezsporne jest, iż przedmiotowa decyzja z dnia 7 maja 1996 r. odnosiła się do roszczeń wynikających właśnie ze wskazanego przepisu.
Dlatego też Sąd zobligowany był dokonać oceny prawidłowości zastosowania tego przepisu przez organ. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty dotyczące m.in. prawa własności ujawnionej w księdze wieczystej, czy opłacania podatków za przedmiotową nieruchomość nie mogą mieć znaczenia w niniejszym postępowaniu. Postępowanie to nie może rozstrzygać kwestii własności nieruchomości. Bezsporne jest, iż nieruchomość ta podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zgodnie z którymi z dniem wejścia w życie dekretu, wszystkie grunty na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność gminy m. st. Warszawy. W dacie występowania przez skarżące z wnioskiem o uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, kwestie związane z gruntami "Warszawskimi" regulował właśnie przepis art. 82 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
W związku z tym, zasadnie organ odniósł się do tego przepisu i prawidłowo stwierdził, iż upłynął ustawowy termin do składania wniosków o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste i zwrot budynków. Wprawdzie w skardze kasacyjnej zakwestionowano możliwość stosowania tego przepisu, jednakże nie wskazano, jaki przepis prawa administracyjnego mógłby ówcześnie stanowić podstawę działania organu administracji publicznej, a przecież tylko konkretny przepis prawa materialnego może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej.
Zauważyć przy tym należy, iż generalne kwestie dotyczące własności nieruchomości rozstrzygane są na drodze postępowania cywilnego, a w postępowaniu administracyjnym tylko wtedy, gdy tak stanowi konkretny przepis prawa materialnego.
Z tych wszystkich względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji wyroku.