Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 16 marca 2017r., sygn. akt IV SA/Po 50/17, oddalił skargę Z. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Pismem z dnia 26 września 2016 r. Z. W. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającej podział nieruchomości oznaczonej nr działki 214. Interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności skarżący wywiódł z okoliczności wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] sierpnia 2016 r.
W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że stronami postępowania w sprawie podziału nieruchomości są wyłącznie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dokonuje się podziału. Tym samym stronami takiego postępowania nie są osoby, które nie mają tytułu prawnego do dzielonej nieruchomości. Kolegium wskazało następnie, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Ż. W konsekwencji Kolegium uznało, że skarżący nie jest stroną postępowania.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący stwierdził, że Kolegium nie wskazało podstawy prawnej decyzji, nie odniosło się do kwestii interesu prawnego i nie wyjaśniło dlaczego nie wszczęło postępowania z urzędu.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] na podstawie art. 127 §3 oraz art.138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy postanowienie z dnia 2 listopada 2016 r. Organ wyjaśnił, że wystąpienie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie czyni ze skarżącego strony postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości. Stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości jest bowiem jej właściciel, co w ocenie Kolegium wynika z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774; zwanej – dalej "u.g.n."). Wobec tego organ uznał, że skarżącemu nie przysługuje żadne prawo do nieruchomości objętej decyzją podziałową, co musiało skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Na powyższą decyzję Z. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Podniósł, że art. 97 ust. 1 u.g.n. nie wskazuje, kto jest stroną postępowania w sprawie podziału nieruchomości. Co do zasady stronami takiego postępowania są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętej podziałem. Jednak możliwe są wyjątki od tej zasady, tak jak w niniejszej sprawie gdy wniosek składa osoba, która uzyskała decyzję o warunkach zabudowy dla tej nieruchomości. W ocenie skarżącego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych możliwa jest jedynie w razie oczywistego braku interesu prawnego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.
Sąd wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wskazują wprost kręgu stron postępowania w sprawie podziału nieruchomości, dlatego krąg ten powinien być ustalany na podstawie reguły ogólnej wynikającej z art. 28 k.p.a. Podał, że co do zasady w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości stroną takiego postępowania są właściciela i użytkownicy wieczyści działek, których dotyczy to postępowanie.
Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż skarżący nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] sierpnia 2016 r. Zdaniem Sądu o istnieniu po stronie skarżącego interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nie może świadczyć okoliczność wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla nieruchomości objętej decyzją o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Sąd I instancji zauważył bowiem, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 – dalej "u.p.z.p.") nie ograniczają kręgu osób, które mogą złożyć wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym nie wymagają, aby osoby te wykazywały swój interes prawny w odniesieniu do terenu objętego wnioskiem. Wniosek może złożyć każdy niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Jak wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Tym samym Sąd uznał, że w świetle argumentacji zawartej we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Kolegium było uprawnione do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu brak interesu prawnego w rozpoznawanej sprawie miał charakter oczywisty i w takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba wszczęcia postępowania w celu przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na tę okoliczność.
Od w/w wyroku skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 440 zł (wynagrodzenie pełnomocnika przed NSA 240 zł, koszty sądowe 100 zł, opłata kancelaryjna 100 zł). Na podstawie art., 176 § 2 ustawy z d nia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:
- art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., traktowanego jak przepis prawa materialnego, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu;
- art. 15, art. 107 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., traktowanymi jak przepis prawa materialnego, tj. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niezastosowanie;
- art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nieodniesieniu się do wszystkich zarzutów, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało,
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonego orzeczenia SKO w Kaliszu pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie. W jego ocenie ograniczenie stron postępowania w niniejszej sprawie tylko do właścicieli i użytkowników wieczystych nie ma żadnego prawnego uzasadnienia. Raz jeszcze podniesiono, że art.97 ust. 1 u.g.n. nie wskazuje, kto jest stroną postępowania. Skarżący uważa, że w takiej sytuacji powinien mieć zastosowanie art. 28 K.p.a. Wskazał, że w niniejszej sprawie badanie interesu prawnego winno się odbywać po wszczęciu postępowania, gdyż nie jest całkowicie oczywiste, że skarżący nie ma podstaw do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Odmowa wszczęcia postępowania była zatem – w jego ocenie – działaniem przedwczesnym. Zdaniem skarżącego legitymację procesową w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej wydanej z naruszeniem prawa, tak jak w przedmiotowej sprawie, powinny posiadać osoby zainteresowane zagospodarowaniem terenu podlegającemu temu podziałowi.
Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, że została naruszona zasada dwuinstancyjności, gdyż w postanowieniu z dnia 2 listopada 2016 r. Kolegium nie wskazało w komparycji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zaś ponownie rozpatrując sprawę w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2016 r., organ dostrzegł to uchybienie i uznał, że podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 61a § 1 K.p.a. Skarżący wskazał, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności, jak również nie wyjaśnił dlaczego SKO w Kaliszu nie wszczęło postępowania z urzędu traktując żądanie skarżącego jako skargę powszechną – obywatelską. Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy nie może się ograniczyć jedynie do kontroli orzeczenia organu I instancji, lecz ma obowiązek rozpatrzenia sprawy we własnym zakresie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W rozpoznawanej sprawie skarżący zrzekł się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Głównym zarzutem skargi kasacyjnej jest niesłuszne w ocenie skarżącego nieuznanie go za stronę i odmowa wszczęcia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Ż. z dnia [...] sierpnia 2016 r. zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] działka nr 214. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy kto uważa, że posiada interes prawny mający znaleźć ochronę w postępowaniu prowadzonym przed organami administracji publicznej, a dalsza ewentualna weryfikacja interesu strony powinna być przeprowadzona w toku czynności procesowych. Skarżący odwołał się zatem do subiektywnego pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, wedle którego stroną postępowania jest ten, kto uważa, że jest uprawniony do jego wszczęcia. Należy jednak wskazać, że po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), zagadnienie interesu prawnego nabrało zupełnie nowego wymiaru. Nowela bowiem wprowadziła przepis art. 61a k.p.a., wedle, którego organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy podanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte. Wprowadzając w art. 61a k.p.a. instytucję odmowy wszczęcia postępowania, ustawodawca wyodrębnił zatem etap wstępny postępowania administracyjnego, w którym organ bada czy postępowanie ze względów podmiotowych lub przedmiotowych może być w ogóle wszczęte. W przeciwieństwie do etapu merytorycznego rozpoznawania sprawy organ nie orzeka co do istoty żądania podmiotu wnoszącego podanie, lecz wspomniany przepis nakłada na organ administracji obowiązek poddania wstępnej kontroli uprawnienia wnoszącego podanie do bycia stroną w postępowaniu. W sytuacji, gdy podmiot wszczynający postępowanie nie ma przymiotu strony, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oznacza to, że już na etapie wszczęcia postępowania organ, kontrolując legitymację procesową podmiotu wnoszącego podanie, ma obowiązek określić, czy wnoszący podanie posiada interes prawny, ponieważ jest on podstawowym elementem określającym stronę. Przepis art. 61a k.p.a. odwołuje się zatem do obiektywnego pojęcia strony, wedle którego o statusie strony decyduje brzmienie przepisów prawa materialnego.
Wskazać należy, że interes prawny w postępowaniu podziałowym posiadają, co do zasady, wyłącznie właściciel względnie użytkownik wieczysty nieruchomości podlegającej podziałowi, tj. osoby które dysponują tytułem prawnym do dzielonej nieruchomości. W przypadku postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., zasadą jest, iż dokonuje się go na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zatem konsekwencją tego uregulowania jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu przedłożonego projektu podziału, nie mając w tym interesu prawnego, a co najwyżej interes faktyczny. Co do zasady nawet właściciel nieruchomości przyległej (sąsiedniej) do nieruchomości podlegającej podziałowi nie jest stroną postępowania o podział nieruchomości, gdyż brak jest podstaw do uznania, aby posiadał interes prawny do występowania w tym postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej.
Z akt niniejszej sprawy wynika, że skarżący nie był i nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętej podziałem, a działka 214 stanowi wyłączną własność Gminy Ż. Wynika to zarówno z wypisu z rejestru gruntów, jak i z księgi wieczystej nr [...] znajdujących się w aktach sprawy. Żądając natomiast stwierdzenia nieważności podziałowej, swój interes prawny skarżący wywodzi z faktu wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowej działki. Takie twierdzenie nie ma jednak usprawiedliwionych podstaw, gdyż wniosek o ustalenie warunków zabudowy może złożyć każdy, niezależnie od tego, czy do określonej nieruchomości przysługują mu jakieś prawa. Przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji.
Wobec tego uznać należy, że zasadnie przyjęto, iż w niniejszej sprawie skarżący nie posiada interesu prawnego i w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. W sytuacji bowiem, gdy z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji występuje podmiot nie posiadający interesu prawnego, to oczywistym jest, iż nie może nastąpić merytoryczna ocena prawidłowości kwestionowanej decyzji.
Nie zasługuje zatem na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 61a § 1 w zw. art. 28 k.p.a.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie została także naruszona zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Na skutek wniosku skarżącego Kolegium ponownie rozpatrzyło bowiem sprawę wskazując w wydanym postanowieniu wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 k.p.a., w szczególności § 1 i 3. To, że w postanowieniu z dnia 2 listopada 2016 r. nie został bezpośrednio wskazany przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie czyni tego postanowienia wadliwym w stopniu, w jakim chciałby tego skarżący. To, że organ zastosował powołany przepis wynika bezsprzecznie z uzasadnienia tego postanowienia, w którym wprost wskazano, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie posiada interesu prawnego. Wskazano, iż jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest Gmina Ż. Natomiast w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2016 r. Kolegium powołało się już bezpośrednio na art. 61 a §1 k.p.a. podtrzymując argumentację zawartą w postanowieniu z dnia 2 listopada 2016 r. oraz wskazując, że skarżący nie posiada żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowej działki.
Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazane w skardze kasacyjnej. Została zachowana zasada określona w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty skargi oraz wyjaśnił motywy swojego rozstrzygnięcia uznając trafność rozstrzygnięcia organu. To, że nie uczynił tego w sposób, w jaki oczekiwałby tego skarżący nie oznacza, że naruszył w/w przepis.
W niniejszej skardze kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., który jest przepisem wynikowym, określającym sposób rozstrzygnięcia sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa, innego, niż dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis ten niewątpliwie nie został naruszony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ponieważ skoro tenże Sąd nie stwierdził jakichkolwiek naruszeń przepisów prawa przez organy, to nie mógł zastosować tego przepisu. Także przepis art. 151 p.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu ma miejsce, gdy mimo naruszeń materialnych lub procesowych, o których mowa w odniesieniu do decyzji w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., sąd oddala skargę. Jak wynika z powyższych uwag, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Zasadność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. zależy więc od trafności materialnoprawnej podstawy kasacji.
Z tych wszystkich powodów uznać należało, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.