Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 czerwca 2020 r. (sygn. akt I SA/Wa 256/20) – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego na dziecko oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. K., podnosząc zarzuty naruszenia:
- 1. przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy decyzja organu II instancji zapadła z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że dochód rodziny skarżącej, uzyskany w 2018 r. przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie jej świadczenia rodzinnego na dziecko i dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, w sytuacji gdy wypłacona jednorazowo renta socjalna winna być uwzględniona jako dochód uzyskany w okresie, za który została przyznania (od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. - 26 miesięcy), nie zaś w całości jako dochód za 2018 r.
- b) art. 134 § 1 i art. 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez brak dostatecznie wnikliwej analizy stanu faktycznego w niniejszej sprawie i aktualnej sytuacji finansowej skarżącej na podstawie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym przez pryzmat zasad sprawiedliwości społecznej, co doprowadziło do uchybienia przepisom prawa materialnego w zakresie ustalania wysokości dochodu rodziny skarżącej w 2018 roku, w sytuacji, gdy postępowanie o przyznanie skarżącej renty socjalnej w ZUS trwało około 2 lata, wypłacona kwota stanowi wyrównanie za okres, w którym skarżąca pozostawała bez tych środków i - w ocenie skarżącej - winna być traktowana jako dochód rozliczany za cały okres, za który wyrównanie to zostało przyznane i w którym prawidłowo winno być wypłacane (od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. - 26 miesięcy), nie zaś w całości jako dochód za 2018 r.
- c) art. 8 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (w brzmieniu ustalonym w tekście jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) w zw.
z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) - poprzez ich niezastosowanie i brak dostatecznej weryfikacji akt sprawy, skutkujący brakiem stwierdzenia przez Sąd meriti wydania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z rażącym naruszeniem przepisów postępowania przy rozpoznaniu sprawy w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do władzy publicznej, naruszenie zasady swobodnej oceny materiału dowodowego oraz naruszenie zasady praworządności określonej w art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i zasad sprawiedliwości społecznej, o których mowa w przepisie art. 2 ustawy - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej;
- 2. przepisów prawa materialnego, tj.:
- a) art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 i w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 2a i 24 lit. d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu ustalonym w tekście jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz.. 111 ze zm.) - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat, wskutek przekroczenia kryterium dochodowego, przy błędnym ustaleniu, że dochód rodziny uzyskany w 2018 roku przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczenia rodzinnego na dziecko i dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, podczas gdy wypłacona jednorazowo renta socjalna winna być uwzględniona jako dochód uzyskany w okresie, za który została przyznania (od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. - 26 miesięcy), nie zaś w całości jako dochód za 2018 rok;
- b) art. 14 w zw. z art. 8 pkt 6 oraz w zw. z art. 5 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1, 2, 2a i 24 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie polegające na ustaleniu, że skarżącej nie przysługuje prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, wskutek przekroczenia kryterium dochodowego, błędnym ustaleniu, że dochód rodziny uzyskany w 2018 roku przekracza kryterium dochodowe warunkujące przyznanie świadczenia rodzinnego na dziecko i dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego, podczas gdy wypłacona jednorazowo renta socjalna winna być uwzględniona jako dochód uzyskany w okresie, za który została przyznania (od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 grudnia 2018 r. - 26 miesięcy), nie zaś w całości jako dochód za 2018 rok.
W związku z powyższym, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z przyznaniem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Ponadto, skarżąca oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 174 pkt 1) i istotnym naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2), tym niemniej z uwagi na istotę sporu zaistniałego w niniejszej sprawie, uzasadnione jest ich łączne rozpoznanie.
Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, determinowaną zarzutami skargi kasacyjnej, stała się kwalifikacja jednorazowej wypłaty uczynionej na rzecz skarżącej w roku 2018 r., stanowiącej zaległą rentę socjalną za okres od 1 listopada 2016 r. (tzw. wyrównanie). Wypłata ta powiększyła bowiem dochód skarżącej, uzyskany w 2018 r., co uniemożliwiło przyznanie jej świadczenia rodzinnego, wnioskowanego na syna B. K., w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatku do tego zasiłku z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Zarówno bowiem organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji stanęły na stanowisku, że przy badaniu prawa do świadczeń rodzinnych należy uwzględnić dochód rodziny w takiej kwocie, w jakiej w danym okresie czasu rodzina mogła nią dysponować. Pomimo bowiem, że formalnie rentę socjalną przyznano skarżącej począwszy od dnia 1 listopada 2016 r., to jednak nie sposób było przyjąć, aby w tamtym okresie czasie rodzina skarżącej mogła tą sumą faktycznie dysponować.
W okresie poprzedzającym przekazanie środków pieniężnych (wypłatę renty) skarżąca nie uzyskała zatem dochodu w postaci renty, a jedynie posiadała roszczenie o jej przyznanie. Pojęcie "posiadania roszczenia" nie jest zaś tożsame z pojęciem "uzyskiwania dochodu". W konsekwencji powyższego, Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organu, iż wypłacona skarżącej w dniu 13 lipca 2018 r., tytułem wyrównania, renta socjalna za okres od dnia 1 listopada 2016 r. do dnia 31 lipca 2018 r. w łącznej kwocie 14 073,20 zł netto stanowiła dochód uzyskany dopiero w 2018 r. W związku z tym uznano, że dochód skarżącej w roku bazowym 2018 winien być ustalony z uwzględnieniem art. 5 ust. 4a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W rezultacie przyjęto, że na dochód dwuosobowej rodziny skarżącej w 2018 r. składał się: po pierwsze, dochód z tytułu renty socjalnej, tj.: 14 073,20 zł – tytułem wyrównania renty socjalnej oraz 4 444,00 zł - renta socjalna wypłacona w okresie od 1 sierpnia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. i po drugie, dochód z tytułu otrzymywanych świadczeń alimentacyjnych w kwocie 6 000 zł, a co w przeliczeniu na miesięczny dochód na jednego członka rodziny stanowiło kwotę 1 793,10 zł. Wobec powyższego uznano, że skarżąca przekroczyła kryterium dochodowe warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia.
Z takim sposobem wyliczenia dochodu w roku poprzedzającym okres zasiłkowy nie zgodziła się skarżąca, podnosząc, iż Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę całokształtu zaistniałej w jej przypadku sytuacji. Wskazywała przy tym, iż postępowanie o przyznanie jej renty socjalnej w ZUS trwało około 2 lat, wypłacona kwota stanowiła zaś wyrównanie za okres, w którym pozostawała bez tych środków. Zdaniem zatem skarżącej, brak dostatecznie wnikliwej oceny jej sytuacji finansowej i błędna wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziły finalnie do oddalenia skargi w sytuacji, gdy przez okres od dnia 1 listopada 2016 r. do wypłaty wyrównania renty socjalnej z ZUS, pozostawała ona bez środków na utrzymanie siebie i syna, na minimalnym poziomie egzystencjalnym, a co stało w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami praworządności i sprawiedliwości społecznej.
W tej sytuacji skład orzekający pragnie wyjaśnić, że tryb i warunki przyznawania zasiłków rodzinnych oraz związanych z nimi dodatków reguluje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220, ze zm., dalej u.ś.r.). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy, zasiłek rodzinny i dodatki do tego zasiłku przysługują osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy (między innymi, rodzicom, jednemu z nich albo opiekunowi prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674 zł. Definicję dochodu rodziny, jak też dochodu członka rodziny, ustawodawca zawarł w art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. Zgodnie z powołanymi przepisami, dochód rodziny stanowi sumę dochodów członków rodziny, a dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c ustawy, gdzie uregulowano sytuację, gdy w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, lub po tym roku, członek rodziny uzyskał bądź utracił dochód.
Stosownie do treści art. 5 ust. 4a ustawy, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. W myśl natomiast art. 3 pkt 24 u.ś.r. uzyskaniem dochodu, który podlega wliczeniu do ogólnego dochodu rodziny jest również uzyskanie prawa do renty socjalnej.
Mając zatem powyższe regulacje prawne na uwadze, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd Sądu I instancji i towarzyszącą mu argumentację, iż świadczenie wypłacone skarżącej w dniu 13 lipca 2018 r. (w roku bazowym dla wnioskowanego świadczenia rodzinnego na okres zasiłkowy 2019/2020) tytułem wyrównania renty socjalnej za okres od 1 listopada 2016 r. do 31 lipca 2018 r. stanowiło dochód uzyskany w 2018 r., a zatem dochód członka rodziny należało obliczyć według zasad wynikających z art. 5 ust. 4a u.ś.r. Jak słusznie bowiem wywodził Sąd Wojewódzki, istotne z punktu widzenia ustalenia wysokości dochodu na mocy wyżej cytowanych przepisów było pojęcie "uzyskiwania dochodu", a czego nie można utożsamiać z pojęciem "przyznania prawa do świadczenia/posiadania roszczenia". Uzyskanie dochodu oznacza fizyczne jego otrzymanie oraz faktyczną możliwość dysponowania nim, a co nie jest równoznaczne z samym tylko posiadaniem roszczenia o przyznanie świadczenia, stanowiącego ten dochód.
Innymi słowy, tylko w przypadku realnej wypłaty świadczenia dochodzi do rzeczywistego uzyskania dochodu, a który należy uwzględnić przy ustalaniu dochodu członka rodziny w sposób wynikający z art. 5 ust. 4a u.ś.r. Uwzględnienie wypłaty zaległych świadczeń rentowych przy ustalaniu wysokości dochodu w sposób proponowany przez autora skargi kasacyjnej (jako dochód uzyskany w okresie, za który renta została przyznana) mogłoby natomiast prowadzić do niepożądanej sytuacji, to jest takiej, w której następowałoby przekroczenie kryterium dochodowego w odniesieniu do uzyskanego wcześniej świadczenia rodzinnego, a co za tym idzie, powstałby obowiązek zwrotu takiego świadczenia, jako nienależnie pobranego.
Konkludując, skoro w rozpoznawanej sprawie realna wypłata renty socjalnej, przyznanej skarżącej od dnia 1 listopada 2016 r. nastąpiła (na zasadzie wyrównania) dopiero w dniu 13 lipca 2018 r., a co wynikało z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z 3 października 2019 r., to należało przyjąć, iż w roku kalendarzowym, poprzedzającym wypłatę tego świadczenia, strona nie uzyskiwała dochodu w postaci renty socjalnej, a jedynie posiadała roszczenie o jej przyznanie. Dochód z tego tytułu - w rozumieniu cytowanych wyżej przepisów u.ś.r. - w kwocie 14 073,20 zł skarżąca uzyskała natomiast w 2018 r., co w konsekwencji skutkowało przekroczeniem kryterium dochodowego.
Na powyższą ocenę pozostawały bez wpływu okoliczności, podnoszone przez skarżącą a dotyczące braku uwzględnienia jej trudnej sytuacji materialnej związanej z samotnym wychowywaniem syna. Decyzja w przedmiocie przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku nie jest bowiem decyzją uznaniową, lecz - jak wynika z powyższych rozważań - decyzją związaną, opartą o przesłankę kryterium dochodowego, ściśle zdefiniowaną w przepisach. Z tego powodu brak było zatem podstaw do badania i oceny wskazywanych przez skarżącą okoliczności.
W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 1 i w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 2a i 24 lit. d u.ś.r. i art. 14 w zw. z art. 8 pkt 6 oraz w zw. z art. 5 ust. 1, art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 3 pkt 1, 2, 2a i 24 lit. d u.ś.r., jak też zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 134 § 1 i art. 133 p.p.s.a. oraz art. 8 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej okazały się chybione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeka wojewódzki sąd administracyjny (art. 254 § 1 p.p.s.a.).