Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 marca 2007 r. na skutek skargi D. J. uchylił decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w P. z dnia [...]. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w L. z dnia [...].
W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan faktyczny sprawy.
D. J. wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. zwrócił się do Dyrektora Aresztu Śledczego w L. o przyznanie mu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Uzasadniając swój wniosek skarżący podał, że obecnie mieszka z matką w jej mieszkaniu położonym w L. przy ul. [...]. Dodatkowo wyjaśniał, że wcześniej zamieszkiwał z żoną i synem w ich wspólnym domu w W., ale po rozwodzie został on sprzedany, a kwota uzyskana przez skarżącego nie wystarczyła mu na kupno nowego mieszkania. Do przedmiotowego wniosku skarżący dołączył prawomocny wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] listopada 2001 r. rozwiązującego jego małżeństwo.
Następnie, Dyrektor Aresztu Śledczego w L. decyzją z dnia [...]. odmówił potwierdzenia spełnienia warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisów rozdziału tej ustawy i zawartych tam reguł celowościowych. Organ wskazał, że skoro skarżący sprzedał dom, to zgodnie z art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, nie przysługuje mu równoważnik pieniężny za brak lokalu.
Odwołując się od wskazanego rozstrzygnięcia skarżący podniósł, że spełnia on przesłanki wskazane w art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Podkreślił, że jest funkcjonariuszem służby stałej, nie posiada lokalu mieszkalnego ani domu, oraz nie przydzielono mu kwatery tymczasowej.
Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. decyzją z dnia [...]. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jako niezgodnej z prawem.
Odpowiadając na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 marca 2007 r. podkreślił, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest między stronami bezsporny i nie budzi wątpliwości, albowiem zgromadzone w sprawie dokumenty w sposób jednoznaczny pozwalają odtworzyć okoliczności istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia. Istotą sporu, jak podkreślił Sąd, jest natomiast kwestia interpretacji przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, a w szczególności ustalenie, czy wykładni tego przepisu należałoby dokonywać w powiązaniu z pozostałymi przepisami rozdziału 6 omawianej ustawy. W ocenie Sądu, organy słusznie wskazały, że powołany przepis należy interpretować w powiązaniu z normami wynikającymi z innych przepisów, w tym także z przepisu art. 91 ustawy o Służbie Więziennej. Stanowisko, które zaprezentowały w niniejszej sprawie organy, a które podzielił Sąd I instancji jest zbieżne również z utrwaloną już linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 508/05). Dokonując analizy przepisów przedmiotowej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wyroku, uznał, że uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem podstawowym, dopiero wtedy, gdy nie można zapewnić przydziału tego lokalu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie innego podejścia do interpretacji przepisów rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej, w tym do uregulowanego w nim prawa do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania, musiałoby prowadzić do wniosku, że każdemu funkcjonariuszowi, niezależnie od tego, ile i jakich lokali wcześniej zbył, równoważnik taki przysługuje. Taka interpretacja zaś nie wydaje się być zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Przy kwestii zbycia mieszkania przez skarżącego należało zwrócić uwagę, że do jego sprzedaży doszło po uprawomocnieniu się już wyroku rozwodowego z dnia [...] listopada 2001 r. oraz fakt, że byli małżonkowie figurowali jako współwłaściciele nieruchomości wpisanej do księgi wieczystej KW nr [...]. Podkreślić przy tym trzeba, że zbycie nieruchomości było w istocie podziałem wspólnego majątku, dokonanym przez byłych małżonków po ustaniu związku małżeńskiego. Z tego punku widzenia nie sposób przyjąć, że w niniejszej sprawie doszło do zbycia, o którym mowa w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Zważyć bowiem trzeba, że powołany przepis odnosi się do sytuacji w której zbycia dokonuje funkcjonariusz lub funkcjonariusz z małżonkiem – na co wskazuje spójnik alternatywy łącznej "lub". Sprzedający w momencie zbycia mieszkania nie byli już małżonkami, łączyła ich jedynie współwłasność nieruchomości.
Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył organ, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego polegającego na niewłaściwej interpretacji i błędnym zastosowaniu art. 91 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.
Zdaniem organu, przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej nie należy interpretować w oderwaniu od pozostałych przepisów rozdziału 6 ustawy, w tym przepisu art. 91 ustawy. Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi przesłanka negatywna określona w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej przyjmując, że zbycie nieruchomości było w istocie podziałem majątku wspólnego, dokonanym przez byłych małżonków po ustaniu związku małżeńskiego. Podkreślić jednak trzeba, że zgodnie z art. 46 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, od chwili ustania wspólności ustawowej do majątku, który był nią objęty, jak również do podziału tego majątku, stosuje się odpowiednio przepisy o wspólności majątku spadkowego i o dziale spadku. Stąd po ustaniu wspólności ustawowej majątek małżonków nadal pozostaje wspólnością, do której w razie braku przepisów w zakresie wspólności majątku spadkowego należy stosować przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych. Każdy, zatem z małżonków może rozporządzić udziałem w przedmiocie należącym do majątku za zgodą drugiego (byłego) małżonka, a w razie braku takiej zgody, rozporządzenie jest bezskuteczne w takim zakresie, w jakim naruszałoby prawa byłego współmałżonka wynikające z przepisów o podziale majątku wspólnego (uchwała SN z dnia 28 lipca 1993 r. III CZP 95/92, OSNC 1994/2/30). Zbycie udziału we współwłasności nie jest więc uwarunkowane uprzednim dokonaniem podziału majątku wspólnego. W świetle tej argumentacji należy przyjąć, w ocenie pełnomocnika organu, że sprzedaż udziału w przedmiocie należącym do majątku wspólnego po ustaniu wspólności majątkowej nie oznacza zbycia w rozumieniu art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Powołany, więc przepis ma zastosowania również do sprzedaży przez byłych małżonków nieruchomości, albowiem treść art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej nie określa przesłanki negatywnej w postaci zbycia nieruchomości przez "funkcjonariusza lub funkcjonariusza z małżonkiem", natomiast wskazuje na zbycie "przez funkcjonariusza lub jego małżonka" nieruchomości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1–3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej opartego na przesłance wskazanej w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. należy stwierdzić, że nie został on sformułowany prawidłowo. Naruszenie prawa materialnego może bowiem polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu a wystąpienie obydwu tych przesłanek nie jest możliwe. Błędna wykładnia normy prawnej polega na jej niewłaściwej interpretacji przez co nadaje się tej normie niewłaściwe znaczenie i nieprawidłowo odczytuje jej treść. Z kolei niewłaściwe zastosowanie polega na zastosowaniu normy prawnej do stanu faktycznego niespełniającego przesłanek w niej wskazanych lub odmowie zastosowania, pomimo że przesłanki te zostały spełnione.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnego zastosowania i niewłaściwej interpretacji przez Sąd I instancji przepisu art. 89 ust. 1 i art. 91 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony. Istotą regulacji prawnej zawartej w rozdz. 6 ustawy o Służbie Więziennej jest zapewnienie funkcjonariuszom lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nie można też, jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, interpretować art. 89 ust. 1 ustawy w całkowitym oderwaniu od innych przepisów tego rozdziału 6 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy". Ustawodawca przewidział w nim cztery formy pomocy dla funkcjonariuszy Służby Więziennej: 1) przydzielenie lokalu mieszkalnego w formie decyzji (art. 87 ust. 1);
- równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu (art. 88 ust. 1);
- równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania (art. 89 ust. 1);
- pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1). Jednocześnie w art. 91 ust. 1 ustawy wyliczono przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, przy czym w punkcie 4 jako przesłankę negatywną przydziału powołano zbycie przez funkcjonariusza lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Uprawnienie do uzyskania lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem podstawowym, dopiero wtedy, gdy nie można zapewnić przydziału tego lokalu, może wchodzić w grę przyznanie innej formy pomocy.
W omawianej sprawie Sąd I instancji uznał, że nie została spełniona przesłanka wskazana w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej i z poglądem tym należy się zgodzić, choć z nieco innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu wyroku. Powołany przepis stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi (a tym samym nie przysługuje mu równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Nie można zgodzić się z Sądem I instancji, że powołany przepis odnosi się tylko do sytuacji, w której zbycia dokonuje funkcjonariusz lub funkcjonariusz z małżonkiem. Odnosi się on bowiem również do sytuacji, w której zbycia dokonuje sam małżonek funkcjonariusza.
Za trafny uznać należy jednak pogląd, że w omawianej sprawie zbycie domu mieszkalnego nie wyczerpuje znamion art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej. Sprzedaż domu została dokonana przez dwoje jego współwłaścicieli niebędących małżonkami i po ustaniu majątkowej wspólności małżeńskiej.
Tak więc dom jako całość nie został sprzedany przez funkcjonariusza, jego małżonka ani też przez funkcjonariusza wraz z małżonkiem. Skarżący sprzedał w tej sytuacji swój udział we współwłasności. Aby ewentualnie uznać, że sprzedał on lokal mieszkalny, należałoby wykazać, że wielkość tego udziału w tej konkretnej sytuacji w sposób realny pozwalała na zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych zgodnie z przysługującymi mu normami. Skoro nie zostało to wykazane zaproponowana przez organ interpretacja art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej byłaby sprzeczna z intencjami ustawodawcy i wykładnią funkcjonalną przepisów ustawy. Celem jest bowiem zapewnienie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego lub środków pieniężnych służących na jego uzyskanie. Funkcjonariusz zostaje pozbawiony przysługującej mu pomocy jeżeli lokal posiada lub lokal ten zbył, on czy też jego małżonek. W sytuacji rozwodu i podziału majątku wspólnego funkcjonariusz nie ma realnej możliwości wykorzystania do zamieszkiwania swojej części udziału we współwłasności a więc de facto nie dysponuje lokalem mieszkalnym. Decyzja o zbyciu wraz z byłym współmałżonkiem przedmiotu współwłasności służy jej zniesieniu i uzyskaniu własnych środków finansowych. Dlatego uznanie, bez dokonania wcześniej wskazanych ustaleń, że sprzedaż udziału we współwłasności wyczerpuje dyspozycję art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej, uznać należy za przedwczesne.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.