Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1005/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 747/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S. A. na decyzję Wojewody Kujawsko - Pomorskiego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], Wojewoda Kujawsko - Pomorski potwierdził, na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 zez zm.), dalej ustawa z dnia 13 października 1998 r., nabycie przez Miasto Bydgoszcz z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną położonej w B. przy ul. G., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0058 ha, obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Pismem z dnia 9 września 2014 r. S. A. wystąpił do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o ustalenie i wypłatę stosownego odszkodowania.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Prezydent Miasta Bydgoszczy odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz S. A. stwierdzając, że w świetle art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. roszczenie wygasło, a wniosek złożony został po blisko 9 latach od zakończenia terminu zakreślonego ustawą.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł skarżący, przedstawiając kopię wniosku z dnia 10 lutego 2005 r. z prośbą o wypłacenie odszkodowania i kopię potwierdzenia nadania pisma kierowanego do Urzędu Miasta Bydgoszczy - Wydziału Budżetu i Finansów.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], Wojewoda Kujawsko-Pomorski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] października 2014 r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. wyłączył Prezydenta Miasta Bydgoszczy od prowadzenia postępowania i wyznaczył Starostę Nakielskiego jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...], Starosta Nakielski, działając na podstawie art. 73 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w związku z art. 129 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) – u.g.n., oraz art. 26 § 2 i art. 104 k.p.a. ustalił odszkodowanie od Miasta Bydgoszczy na rzecz S. A. w wysokości 5 190,50 zł z tytułu nabycia z mocy prawa na rzecz Miasta Bydgoszczy nieruchomości zajętej pod drogę publiczną położonej w B. przy ul. G., stanowiącej działkę oznaczoną w rejestrze gruntów nr [...] o pow. 0,0058 ha, obręb [...], zapisaną poprzednio w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu opisał szereg czynności podjętych w celu ustalenia, czy skarżący złożył wniosek o odszkodowanie w ustawowym terminie, tj. do 31 grudnia 2005 r. Starosta uznał, że zarówno z zeznań wnioskodawcy złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, jak i z przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów potwierdzających te zeznania, wynika, że wniosek został złożony w dniu 10 lutego 2005 r. Również Poczta Polska potwierdziła jedną z okoliczności wskazujących na datę złożenia wniosku, a mianowicie obowiązująca w tym dniu stawkę opłaty za nadanie listu poleconego. Ustalenia Prezydenta Miasta Bydgoszczy nie wykluczyły wersji przedstawionej przez wnioskodawcę. Wynika z nich, że nie odnaleziono przedmiotowego wniosku w rejestrach prowadzonych przez Urząd Miejski. Zdaniem Starosty, ani brak możliwości odnalezienia w Urzędzie Miasta Bydgoszczy wniosku S. A. z 10 lutego 2005 r., ani jego ewentualne niedoręczenie do Urzędu nie obarcza odpowiedzialnością wnioskodawcy i nie wyklucza faktu, że wniosek został złożony w ustawowym terminie.

Na podstawie operatu sporządzonego 29 października 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Starosta Nakielski ustalił, że wartość rynkowa nieruchomości, której prawo własności odjęto, wynosi 10 381 zł, zatem za udział wnioskodawcy w prawie własności wynoszący 1/2 kwota należnego odszkodowania wyniosła 5 190,50 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Miasta Bydgoszczy, wskazując, że dowód nadania przesyłki pocztowej nie stanowi dowodu jej doręczenia, ani nawet nadania przedmiotowego wniosku. Zauważył również, że zeznania wnioskodawcy są niespójne i nielogiczne, a w związku z tym niewiarygodne, bowiem zgodnie z dowodem nadania przesyłki wniosek o odszkodowanie został przesłany do Wydziału Budżetu i Finansów, a zgodnie z twierdzeniami strony, o jego rozpatrzenie dowiadywał się w Wydziale Mienia i Geodezji.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Wojewoda Kujawsko – Pomorski uchylił decyzję Starosty Nakielskiego z dnia [...] lutego 2016 r. w całości i odmówił ustalenia odszkodowania S. A. za utracone prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie występuje brak przedmiotu procedowania, skoro podanie nie wpłynęło do organu.

W ocenie Wojewody niespójne i nielogiczne są wyjaśnienia strony w zakresie, w jakim wnioskodawca złożył wniosek do Wydziału Budżetu i Finansów Urzędu Miejskiego w Bydgoszczy, skoro jak zeznał dalej, jego sprawy były prowadzone przez Wydział Mienia i Geodezji Urzędu Miejskiego w Bydgoszczy i przez dziewięć lat nie interweniował w sprawie, mimo że miał inne sprawy w Urzędzie i jest osobą obytą i doświadczoną w załatwianiu spraw urzędowych. Ponadto Poczta Polska nie jest w stanie stwierdzić, czy takie pismo faktycznie było wysłane za jej pośrednictwem. W urzędzie Miasta Bydgoszczy również nie ma śladu po przesyłce, której dowód nadania przedstawił wnioskodawca. Wojewoda podkreślił, że na odwrocie dowodu nadania przesyłki w pkt 3 zawarte jest pouczenie, z którego wynika, że reklamacje można zgłaszać w terminie roku od dnia następującego po dniu nadania przesyłki. Skoro więc wnioskodawca nie wystąpił z reklamacją w określonym terminie, to pozbawił się możliwości dowodzenia swoich twierdzeń w zakresie, w jakim twierdzi, że przesyłką z 10 lutego 2005 r. wystąpił o wypłatę odszkodowania do Urzędu Miasta Bydgoszczy.

Zgodnie z informacją z 7 sierpnia 2015 r. uzyskaną od Prezydenta Miasta Bydgoszczy, do Urzędu Miasta Bydgoszczy w 2005 r. wpływały inne pisma związane z osobą wnioskodawcy, jednak w żadnym z nich nie zawarto wniosku o wypłatę odszkodowania. Wskazuje na to nie tylko fizyczna obecność innych pism, ale też rejestr z systemu komputerowego OO-DocMan, w którym każde pismo otrzymuje swój numer wpływu.

Ponadto Wojewoda podzielił zdanie Prezydenta, że potwierdzenie nadania przesyłki nie jest równoznaczne z dowodem jej doręczenia, a stanowi jedynie podstawę do złożenia ewentualnej reklamacji w przypadku utraty przesyłki poleconej. Natomiast domniemanie doręczenia przesyłki rejestrowanej, wynikające z dowodu jej nadania, może być przez adresata obalone przez wykazanie, że nie miał możliwości zapoznania się z zawartym w niej oświadczeniem woli. Kwestia czy list polecony, na który powołuje się wnioskodawca, został doręczony Urzędowi Miasta Bydgoszczy, mogła być w ocenie Wojewody jednoznacznie rozstrzygnięta na podstawie dowodu w postaci pokwitowania odbioru, a wobec niewystąpienia nadawcy o przeprowadzenie przez pocztę postępowania, które mogło taki dowód dostarczyć, dokonane w tej kwestii negatywne ustalenie należy w okolicznościach sprawy uznać za w pełni uzasadnione.

Wnioskodawca złożył wniosek w dniu 9 września 2014 r. (data wpływu 11 września 2014 r.) i nie wspomniał w nim ani słowem o poprzednim wniosku, który według jego twierdzeń został nadany w placówce pocztowej w 2005 r., aż do chwili uzyskania decyzji odmownej. Budzi to poważne wątpliwości Wojewody co do wiarygodności zeznań wnioskodawcy. Nadto treść polecenia nadania listu przesyłką w żaden sposób nie wskazuje na treść pisma, które miało być nią nadane, w związku z czym nie można stwierdzić, czy w tej przesyłce znajdował się wniosek wskazany przez wnioskodawcę.

W wyniku oceny ww. faktów Wojewoda uznał, że wniosek z 2014 r. jest jedynym, który został doręczony organowi zgodnie z 61 § 3 k.p.a., jednak po upływie ustawowego terminu. Wskazał, że w związku z upływem terminu prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, procedowanie w sprawie było niecelowe.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł S. A. W uzasadnieniu wskazał, że informacje uzyskane z Poczty Polskiej i ustalenia Prezydenta Miasta Bydgoszczy nie wykluczyły jego wersji zdarzeń, natomiast Wojewoda nie podał nawet jednego dowodu na to, że przebieg zdarzeń wyglądał inaczej, niż wykazał to Starosta w swojej decyzji. Zaskarżona decyzja Wojewody zawiera tylko przypuszczenia, podejrzenia i spekulacje i nie opiera się na żadnych przesłankach merytorycznych w związku z czym w przekonaniu skarżącego jest ona zaprzeczeniem rzetelnego postępowania administracyjnego. Niemożność odnalezienia pisma w ocenie skarżącego nie może obarczać odpowiedzialnością nadawcy wniosku i nie wyklucza faktu, że wniosek został złożony w terminie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przytoczył art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Podniósł, że wskazany w art. 73 ust. 4 ww. ustawy termin do złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania ma charakter materialny, a nie procesowy. Jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu, a jego uchybienie powoduje, że roszczenie o odszkodowanie wygasa. Sąd ten powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02, w którym Trybunał orzekł o zgodności z Konstytucją RP art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim przepis ten określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, oceniając, że brak wydania decyzji potwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie (tj. do 31 grudnia 2005 r.) nie stanowi przeszkody w terminowym złożeniu takiego wniosku przez byłych właścicieli.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że głównym celem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie czy wnioskodawca dochował ustawowego terminu na złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę. Sąd ten zgodził się z Wojewodą, że z materiału znajdującego się w aktach administracyjnych nie można wywieść, że skarżący złożył stosowny wniosek w terminie, tj., że załączona kopia wniosku z 10 lutego 2005 r. faktycznie jest pierwszym "przejawem woli w sprawie wypłaty odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.". Okolicznością bezsporną jest natomiast fakt, że 9 września 2014 r. skarżący złożył wniosek w przedmiocie odszkodowania, a więc po upływie ustawowego terminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie administracyjne w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość toczy się w oparciu o Kodeks postępowania administracyjnego - "k.p.a." i przytoczył treść art. 57 § 5 i art. 63 § 3 k.p.a. oraz art. 15 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa pocztowego. Wskazał, że w przypadku wyboru jednej ze wskazanych przez ustawodawcę form doręczenia (złożenia) pisma przyjmuje się, że pismo zostało złożone w terminie, mimo że faktycznie doręczone być może organowi po upływie terminu na dokonanie czynności. W tych okolicznościach nie tylko data doręczenia, ale nawet samo doręczenie nie zależą od organu. W rozpoznawanej sprawie spornym pozostaje zaś fakt doręczenia przedmiotowego wniosku o odszkodowanie.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, jeśli wysłanie wniosku do organu przez stronę zamieszkałą na stałe w Polsce, jest wyborem strony, to jednocześnie obciąża ją ryzykiem niemożności wykazania wpływu przesyłki do adresata. Strona prawidłowo dbająca o własne interesy powinna dochować wszelkich aktów staranności w celu wykazania zachowania terminu prawa materialnego. Skoro ustawodawca stanowi o zachowaniu terminu prawa materialnego, to na stronie ciąży obowiązek wykazania zachowania tego terminu. Jedynie wówczas, gdy z przyczyn zawinionych przez organ powstałyby wątpliwości co do zachowania terminu, to wówczas dopuszczalne jest usuwanie wątpliwości poprzez domniemania.

W ocenie tego Sądu, jeśli sprawa jest wszczynana wskutek złożenia wniosku, to zainteresowany zobowiązany jest wykazać, że taki wniosek złożył. W przedmiotowej sprawie zainteresowany wykazał, że nadał przesyłkę, lecz nie wykazał, że dotarła ona do adresata. W przypadkach korzystania z operatora pocztowego nadawcy przysługuje uprawnienie do złożenia reklamacji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, dopóki przesyłka nie trafi do organu, nie znajdują zastosowania przepisy, które wskazują, jak należy liczyć termin do dokonania czynności, ani organ nie ma żadnych instrumentów kontroli losów przemieszczenia przesyłki oraz obowiązków związanych z ustaleniem czy dochowano termin na dokonanie czynności. To strona wywodzi skutki prawne w związku ze złożeniem wniosku i to na niej spoczywa obowiązek wykazania, że wniosek dotarł do adresata. Jeśli wnioskodawca nie sprawdził, będąc stroną umowy z operatorem pocztowym, czy ten należycie wykonał umowę, nie można przerzucać na podmiot trzeci (organ) skutków niewykonania czy nienależytego wykonania umowy o świadczenie usług pocztowych.

Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, uznając, że organ dokonał właściwych ustaleń i prawidłowej oceny zaistniałego stanu faktycznego przyjmując, że skarżący nie wykazał, że dochował terminu do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. - art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że skarżący nie złożył wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r., podczas gdy wniosek ten został skutecznie złożony w dniu 10 lutego 2005 r.;
2. - art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego udowodniono fakt złożenia przez skarżącego wniosku, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r.;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję wydaną w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;
4. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji organów pierwszej i drugiej instancji bez odniesienia się do nich w sposób wyczerpujący w kontekście konkretnych zarzutów skargi, co w świetle orzecznictwa sąd ma obowiązek uczynić w szczególności, gdy nie podziela poglądów skarżącego;
5. - art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia z uwagi na wykazanie w toku postępowania administracyjnego faktu zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął powyższą argumentację. Podniósł, że spełnił ciążący na nim obowiązek złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania 10 lutego 2005 r., co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Odnosząc się do uzasadnienia Sądu pierwszej instancji, skarżący zarzucił, że kwestia doręczenia pisma nie jest zależna tak samo od organu, jak i strony, zaś strona działała zgodnie z art. 57 § 5 k.p.a. i nie można na nią przerzucać odpowiedzialności i ciężaru dowodu z tytułu wadliwego działania operatora publicznego lub organu administracji publicznej. Wskazane przez Wojewodę oraz Sąd pierwszej instancji dodatkowe obowiązki strony – osobiste podejmowanie informacji o stanie sprawy oraz szczególne starania o informację odnośnie do losów przesyłki – nie wynikają w ocenie skarżącego z żadnej normy prawnej. Jego zdaniem w sprawie należy przyjąć domniemanie doręczenia pisma, nie zaś odwrotnie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za pomocą zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze, a zatem konstrukcja uzasadnienia wskazuje, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11; z dnia 16 sierpnia 2012 r., II GSK 285/12; z dnia 19 grudnia 2013 r., II GSK 2321/13).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił z jakich przyczyn nie można oprzeć rozstrzygnięcia sprawy o domniemanie doręczenia przesyłki pocztowej mającej zawierać wniosek z dnia 10 lutego 2005 r. Za pomocą zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zaś skutecznie kwestionować stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny przyjętego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), jak również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. oraz pozostający z nim w związku zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: 1) gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, 2) Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. (ust. 2). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. (ust. 4).

Termin wskazany w art. 73 ust. 4 ww. ustawy z 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wyznaczony do zgłoszenia wniosku o wypłatę odszkodowania jest terminem prawa materialnego, a nie procesowego a więc terminem, w którym mogło nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Jest to termin zawity, który nie podlega przywróceniu. Uchybienie terminowi zgłoszenia wniosku o odszkodowanie, po upływie okresu trwającego od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. powoduje, że roszczenie o odszkodowanie wygasa. Ocena zgodności art. 73 ust. 4 ww. ustawy z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP była przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, który wyrokiem z 20 lipca 2004 r., sygn. SK 11/02 orzekł, że ww. przepis jest zgodny z Konstytucją RP (OTK ZU-A 2004, nr 7, poz. 66).

Nadto Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 15 września 2009 r., sygn. P 33/07 (OTK ZU-A 2009, nr 8, poz. 1123) orzekł o zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administrację publiczną w zakresie, w jakim przepis ten określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania go z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w ust. 3 tego artykułu, oceniając, że brak wydania decyzji potwierdzającej wywłaszczenie nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w terminie przewidzianym do złożenia wniosku o odszkodowanie (tj. do 31 grudnia 2005 r.) nie stanowi przeszkody w terminowym złożeniu takiego wniosku przez byłych właścicieli.

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną jest dochowanie przez skarżącego ustawowego terminu określonego w ww. ustawie na złożenie wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, położoną w Bydgoszczy przy ul. G., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,0058 ha, obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej nr [...]. Według twierdzeń skarżącego wystąpił on z takim wnioskiem już pismem z dnia 10 lutego 2005 r., nadanym w urzędzie pocztowym w tym samym dniu. Należy podkreślić, że - jak już wyżej wskazano - odszkodowanie jest wypłacane wyłącznie na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r.

W rozpoznawanej sprawie istniały istotne wątpliwości co do faktu zgłoszenia przez skarżącego w terminie określonym w ustawie wniosku o odszkodowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że organ odwoławczy zasadnie ustalił w oparciu o zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący i zgodny z art. 7, 77 i 80 k.p.a. materiał dowodowy, że nie można przyjąć, że skarżący złożył stosowny wniosek do dnia 31 grudnia 2005 r. W niniejszej sprawie skarżący złożył do akt kopię wniosku z dnia 10 lutego 2005 r. oraz potwierdzenie nadania przesyłki poleconej na adres Urzędu Miasta Bydgoszczy – Wydział Budżetowy i Finansów, z którego wynika również, że za nadanie tej przesyłki uiścił opłatę w kwocie 3,50 zł. Z ww. potwierdzenia nadania przesyłki poleconej nie wynika, czego dotyczyła przesyłka, której potwierdzenie nadania skrzący przedłożył. Na odwrocie potwierdzenia nadania przesyłki znajduje się pouczenie dotyczące sposobu składania reklamacji.

Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie składał reklamacji dotyczącej doręczenia ww. przesyłki. Następnie pismem z dnia 9 września 2014 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą "pod ulicę", a z treści ww. wniosku wynika, że dotyczy on przedmiotowej nieruchomości. We wniosku tym nie wspomina o wniosku z dnia 10 lutego 2005 r.

Poczta Polska nie jest w stanie stwierdzić, czy pismo zawierające wniosek z dnia 10 lutego 2005 r. faktycznie było wysłane za jej pośrednictwem. W urzędzie Miasta Bydgoszczy również nie ma śladu po przesyłce, której dowód nadania przedstawił wnioskodawca. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika również, że do Urzędu Miasta Bydgoszczy w 2005 r. wpływały inne pisma związane z osobą wnioskodawcy, jednak w żadnym z nich nie zawarto wniosku o wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Wskazuje na to nie tylko fizyczna obecność innych pism, ale też rejestr z systemu komputerowego OO-DocMan, w którym każde pismo otrzymuje swój numer wpływu.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, w tych okolicznościach sprawy istniała podstawa do przyjęcia, że w sprawie doszło do skutecznego obalenia domniemania doręczenia przesyłki, o jakim mowa w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem prawa w brzmieniu obowiązującym w dniu nadania przesyłki, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Domniemanie doręczenia, o jakim mowa w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., może zostać skutecznie obalone za pomocą kontrdowodów. Zwrotne potwierdzenie odbioru stanowi dowód tego co zostało w nim zaświadczone, jednak tylko do czasu, dopóki nie zostaną przedstawione kontrdowody, domniemanie to obalające. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Z tych względów za nieskuteczny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi.

Nie ziściła się bowiem podstawa do jej uwzględnienia wobec wykazania w toku postępowania administracyjnego za pomocą kontrdowodów faktu niezachowania przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne.

Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, brak jest w sprawie podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a. Sąd ten bowiem dokonał wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i prawidłowo oddalił skargę albowiem w toku postępowania administracyjnego wykazano, że brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżący złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

Nie mógł także odnieść w tych okolicznościach sprawy zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skoro przeprowadzone zgodnie z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. postępowanie dowodowe wykazało, że skarżący nie złożył wniosku o wypłatę odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w terminie do dnia 31 grudnia 2005 r.

Nieusprawiedliwiony także okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Zasady ogólne, w tym te zasady, które wymienia art. 7 i art. 8 k.p.a., znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach k.p.a. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni tychże przepisów k.p.a. Stąd też zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być co do zasady powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady. (por. wyrok NSA z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II OSK 1999/16, lex nr 2527215). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie nie powiązał wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organu z żadnymi przepisami procesowymi.

W tej sytuacji uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podlegała ona zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.