Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2015 r., sygn. akt lI SA/Wa 140/14, oddalił skargę A. S. na postanowienie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.
Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny:
Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., odmówił Annie S. wydania zaświadczenia stwierdzającego, że dyplom Magistra Interdyscyplinarnych Europejskich Studiów (Master of Arts In European Iterdisciplinary Studies), wydany przez uczelnię Kolegium Europejskiego (College of Europe) kampus w Natolinie, potwierdza w Rzeczypospolitej Polskiej posiadanie wyższego wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia.
Minister Nauki Szkolnictwa Wyższego, po rozpoznaniu wniosku A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] lipca 2014 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. S., uznał, że jest ona niezasadna. Wskazano, że z akt sprawy wynika, iż A. S. uzyskała w Polsce dyplom nadający jej tytuł Master of Arts in European Interdisciplinary Studies. Zdaniem Ministra dyplom ten jest potwierdzeniem ukończenia rocznego, akredytowanego programu studiów podyplomowych (tzw. advanced master), nie jest natomiast dyplomem, o którym mowa w art. 191 a ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r. poz. 527 ze zm.), czyli takim, który w Rzeczypospolitej Polskiej potwierdza posiadanie wyższego wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia. Sprawę uznania dyplomu ukończenia wyższych studiów i uznanie ich za równorzędne z dyplomem uzyskiwanym na polskiej uczelni załatwia się w formie zaświadczenia, wydawanego na podstawie art. 217 § 2 pkt 2, art. 218 K.p.a. Podkreślono, że zwrot "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyty w art. 218 § 1 K.p.a., nie może być rozumiany dowolnie i rozszerzająco przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi administracji publicznej przez osobę żądającą wydania zaświadczenia żądanej treści.
Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Na etapie postępowania sądowego A. S. przedłożyła organowi własne tłumaczenie z języka angielskiego wiadomości, którą otrzymała w dniu 5 września 2014 r. od Erwina Malfroya - pracownika Departamentu Szkolnictwa i Edukacji Dorosłych Flamandzkiego Ministerstwa Edukacji i Szkolenia, w sprawie dyplomu College of Europe, na okoliczność, że dyplom Master of Arts in Europe Interdyscyplinary Studies daje prawo do używania tytułu magistra oraz potwierdza ukończenie studiów drugiego stopnia. Minister sam nie wystąpił jednak do strony belgijskiej o uzyskanie takich informacji. Zauważono, że Kolegium Europejskie jest prywatną uczelnią wyższą w Belgii, funkcjonującą w ramach dwóch kampusów - w Brugii (Belgia) i w Natolinie (Polska). College of Europe nie wystąpił o uzyskanie zgody na utworzenie filii i prowadzenie kształcenia w Polsce, o której mowa w art. 64 ust. 9 Prawa o szkolnictwie wyższym, ponieważ, jako jednostka nieprowadząca w Polsce studiów wyższych, nie był objęty zakresem stosowania powołanego przepisu.
Ministerstwo na bieżąco monitoruje status dyplomów advanced master na gruncie prawa belgijskiego. Ostatnie informacje w tej kwestii zostały przekazane organowi przez belgijską jednostkę ENIC/NARIC w korespondencji elektronicznej z dnia 28 sierpnia 2012 r., a stan prawny we wspomnianym zakresie nie uległ zmianie. Charakter studiów advanced master odpowiada studiom, podyplomowym prowadzonym przez polskie uczelnie (a nie studiom drugiego stopnia). Brak jest możliwości stwierdzenia równoważności dokumentów poświadczających ukończenie studiów podyplomowych w drodze nostryfikacji. Uznano więc, że organy administracji rozpatrujące przedmiotową sprawę prawidłowo przeprowadziły postępowanie i wydały rozstrzygnięcia zgodnie z prawem.
Skargę kasacyjną wniosła A. S., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo uchylenia wyroku i rozpoznania sprawy oraz o zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zarzucono naruszenie:
* art. 191a ust 1 pkt 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, ponieważ błędnie uznano, że dyplom Magistra Interdyscyplinarnych Europejskich Studiów (Master of Arts in European Iterdisciplinary Studies) wydany Annie Świątek-
Kolera przez belgijską uczelnię wyższą Kolegium Europejskiego (College of Europe), nie potwierdza w Rzeczypospolitej Polskiej posiadania wyższego wykształcenia na poziomie studiów drugiego stopnia;
* art. 191a ust. 5 Prawa o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym każdy zagraniczny dyplom powinien zostać sprawdzony pod kątem legalności jego
* uzyskania w danym kraju lub legalności kształcenia prowadzącego do jego uzyskania. Organ administracji powinien więc określić, do jakiego systemu edukacji dany dyplom należy oraz w którym systemie edukacji prowadzone było kształcenie. Dysponując takimi danymi organ powinien ustalić, czy w świetle prawa wewnętrznego tych państw instytucje, które brały udział w organizacji kształcenia, działały legalnie i były w dniu wydania dyplomu akredytowanymi szkołami wyższymi lub czy dany program studiów miał w tym dniu akredytację. Organ, a także Sąd I instancji tego nie wykonały;
- • art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 218 § 1-2 K.p.a., ponieważ WSA w Warszawie oddalił wnioski dowodowe i nie przeprowadził dowodu uzupełniającego z dokumentów, chociaż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powodowało przedłużenia postępowania w sprawie. Organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, oparł się natomiast na dokumentach wydanych w innych sprawach i w innym stanie prawnym. Postępowanie w sprawie o wydanie zaświadczenia jest postępowaniem uproszczonym, ma jednak charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego i mają do niego zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego. Bezpodstawna odmowa uwzględnienia żądania przeprowadzenia określonego dowodu stanowi naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz naruszenie normy nakazującej podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także nakazującej organom zebranie i wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego;
- • art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji nie ustalił stanu faktycznego w sposób należyty i oddalił skargę w sytuacji, gdy wykazano, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które ustalenie tego stanu faktycznego uniemożliwiły. WSA w Warszawie stwierdził, że postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co oznacza, iż naruszenie prawa dostrzeżono, ale nie wskazano jakie błędy zostały popełnione, nieprawidłowo uznając, że nie miały one wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji nie dokonał oceny prawnej zarówno argumentów A. S., jak i argumentów organu. W uzasadnieniu nie zostały zamieszczone rozważania co do zarzutów oraz stanowisk stron. Takie działanie uniemożliwia kontrolę kasacyjną orzeczenia i stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania oraz godzi w zasadę praworządności. Ponadto WSA w Warszawie w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu opierania się przez organ na dowodzie, z którym strona nie miała możliwości się zapoznać, tj. na korespondencji prowadzonej przez MNiSW z belgijską siecią ENIC/NAR1C z dnia 29 sierpnia 2012 r. Wniosek dowodowy A. S. w kwestii ustalenia u belgijskiego odpowiednika MNiSW charakteru posiadanego przez nią dyplomu został zignorowany.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Wskazać zatem należy konkretne przepisy prawa, którym -zdaniem skarżącego - uchybił sąd i uzasadnić swoje twierdzenia. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jaka powinna być prawidłowa wykładnia zastosowanego przepisu prawa, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. (nieustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego i oparcie się tylko na ustaleniach organu) nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma byc ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia.
Podkreślić trzeba, że WSA w Warszawie nie pominął argumentacji A. S., a jedynie jej nie podzielił. Nie doszło więc do niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd I instancji oparł się bowiem również na materiałach doręczonych mu przez A. S. wraz ze skargą kasacyjną oraz przy piśmie z dnia 23 września 2014 r. WSA w Warszawie zasadnie ocenił, że w świetle zebranego materiału dowodowego oraz doręczonych mu w dniu 5 listopada 2014 r. przez organ dowodu w postaci korespondencji mailowej z Erwinem Malfroyem z flamandzkiego Ministerstwa Edukacji, dowody przedstawione przez A. S. nie uzasadniają uchylenia wydanych przez organ postanowień. W obszernym uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał bowiem, że charakter dostarczonych dowodów nie pozwalał na podważenie ustaleń Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Wywód ten pozwala na jednoznaczną ocenę przyjętej przez WSA w Warszawie wykładni art. 218 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U, z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: K.p.a.), a co za tym idzie - jego wpływu na zastosowanie art. 191 a ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm,).
Podnieść trzeba, że nie można uznać, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 218 § 1-2 K.p.a. Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Odmienne od oczekiwań
A. S. wnioski WSA w Warszawie wysnute ze stanu faktycznego nie mogą zostać uznane za naruszenie przepisów dotyczących postępowania dowodowego.
Stwierdzić należy, że wyrok o sygn. akt II SA/Wa 140/14 nie jest również wewnętrznie sprzeczny. A. S. zasadnie wskazuje, że w wyroku znajduje się wyrażenie, iż "postanowienie wydane w jej sprawie przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy", które nie zostało rozwinięte. O wewnętrznej sprzeczności wyroku można byłoby natomiast mówić, jeśli treść uzasadnienia nie odpowiadałaby sentencji lub powołana podstawa prawna nie byłaby adekwatna do rozważań sądu. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w przedmiotowej sprawie, a Sąd I instancji konsekwentnie w swoich rozważaniach wskazał, że rozstrzygnięcie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest zgodne z prawem.
Sąd powinien w uzasadnieniu wskazać, na czym polegały błędy, które jego zdaniem nie miały wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. Brak takich rozważań nie pozwala jednak na uznanie, że WSA w Warszawie naruszył przepisy postępowania w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy.
Zarzuty dotyczące wykładni przepisów prawa materialnego są również całkowicie bezzasadne. Przypomnieć należy, że art. 191a ust. 5-6 Prawa o szkolnictwie wyższym wskazuje, iż w razie wątpliwości co do charakteru dyplomu uzyskanego za granicą opinię lub zaświadczenie wydaje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego w trybie określonym w dziale VII K.p.a. W toku postępowania o wydanie zaświadczenia możliwość przeprowadzenia, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia, podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. W szczególności niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści - a tego domaga się A. S. - ponieważ treść zaświadczenia powinna opierać się na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych.
Stanowisko to nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazano, że "postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Przedmiotowe postępowanie ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Niedopuszczalne jest natomiast dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych" (wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt 1 OSK 104/09). Możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się zatem do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych.
Sąd I instancji słusznie więc przyjął, że w sprawie wydania zaświadczenia co do zdobytych przez A. S. uprawnień w trakcie nauki w Kolegium Europejskim nie można było przeprowadzić postępowania, które w istocie niczym nie różniłoby się od postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnych, ponieważ przepisy Prawa o szkolnictwie wyższym nie przewidują takiej możliwości. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że z posiadanych przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego danych nie wynika, aby ukończone studia uprawniały A. S. do legitymowania się dyplomem ukończenia studiów równoważnym z dyplomem ukończenia studiów drugiego stopnia w Polsce.
Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184
P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.