Uzasadnienie
Wyrokiem z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 783/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z [...] kwietnia 2015 r. nr [...], którą Wojewoda uchylił decyzję Starosty Rzeszowskiego z [...] lutego 2015 r. nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości i odmówił zwrotu.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:
Aktem notarialnym z [...] maja 1970 r. F. M., E. M., A. K., K. M., K. M. i M. M. zbyli na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość oznaczoną nr [...],[...] i [...], położoną w gm. kat. D., pod budowę zalewu na rzece W., którego lokalizację ustalono decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. z [...] listopada 1967 r. Działki te odpowiadają działce nr [...] R., a które uległy podziałowi na działki nr [...] i [...].
A. M., B. R., B. G., D. T., E. K., F. L., I. N., J. K., M.M., M. M., M. M. – działająca w imieniu własnym oraz jako przedstawiciel ustawowy A. M., M. R., R. M., S. M., T. M., Z. K., B. M. – działająca jako pełnomocnik ustawowy A. M. i A. M. wystąpili do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zwrot działki nr [...], która jest własnością Gminy. Do załatwienia wniosku został wskazany Starosta Rzeszowski.
Organ ten, decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] m2 i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz Gminy Miasta Rzeszów w kwocie [...] zł, a Wojewoda Podkarpacki decyzją z [...] czerwca 2013 r. nr [...] uchylił tę decyzję w części dot. zwrotu odszkodowania. Wyrokiem z 30 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 732/13 uchylił decyzję organów obu instancji, podkreślając, że zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, gdyż nie wyjaśniono jaki był dokładny cel nabycia nieruchomości, czy cel został zrealizowany, czy zachodziły zmiany w stanie nieruchomości po jej wywłaszczeniu oraz wskazał na konieczność wyjaśnienia rozbieżności między mapą, na której Rejonowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej zaznaczyła linię brzegową, opisem z protokołu oględzin i ew. projektu podziału działki nr [...].
Po ponownym rozpoznaniu sprawy – Starosta Rzeszowski decyzją z [...] lutego 2015 r., wskazaną na wstępie, orzekł o zwrocie działki nr [...] o pow. [...] m2 i zwrocie zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł oraz o odmowie zwrotu działki nr [...] (obie powstałe z podziału działki nr [...]), zaś Wojewoda Podkarpacki, decyzją z [...] kwietnia 2015 r., także wskazaną na wstępie, uchylił decyzję Starosty i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] i [...].
Wojewoda wyjaśnił, że materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie innych ustaleń co do celu wywłaszczenia, aniżeli budowa zalewu na rzece W. w R., a w związku z wnioskiem o zwrot istotne jest wyjaśnienie czy zachodzą przesłanki określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem Wojewody, z akt sprawy w tym z wyciągu z instrukcji użytkowania stopnia wodnego na rzece W., która podaje normalny poziom wody w zbiorniku 199,5 m n.p.m., 195,5 m n.p.m. poziom minimalny, a 202,5 m n.p.m. jako poziom maksymalny, zaś mapa zasadnicza wskazuje, że cała nieruchomość znajduje się poniżej poziomu maksymalnego – wynika, że w przypadku wystąpienia poziomu maksymalnego nieruchomość znalazłaby się pod poziomem lustra wody, co oznacza, że nieruchomość stanowi część zalewu nawet jeżeli przez większość czasu znajduje się ona powyżej tego poziomu. Ustalenie to, w ocenie Wojewody, przesądza o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, co uniemożliwia zwrot nieruchomości.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu z 30 października 2013 r., stwierdzając, że wytyczne zostały wykonane prawidłowo, omówił przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, odniósł się do materiału zgromadzonego w sprawie i wskazał:
Pismem z [...] stycznia 2007 r. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie wniósł o wydanie decyzji o wykreśleniu władania tej jednostki do działki m.in. nr [...], z uwagi na to, że jest ona, obok innych wymienionych w piśmie, położona poza granicą Max P.P. zbiornika. Z protokołu oględzin z 19 października 2012 r. wynika, że działka nr [...] stanowi fragment skarpy przy rzece W., następnie ciąg pieszy i rowerowy, teren zagospodarowany ogródkiem działkowym, ogrodzonym płotem z siatki metalowej, a na terenie ogrodzonym znajduje się blaszany budynek gospodarczy, zaś ciąg pieszy i rowerowy ma nawierzchnię asfaltową, wykonaną w 2007 r. na ścieżce z płyt betonowych, ułożonych w czasie prac związanych z odmulaniem zalewu w latach 1995–1997. Działka nr [...] w toku postępowania zwrotowego została podzielona na działki nr [...] o pow. [...] m2 – część drogi asfaltowej i nr [...] o pow. [...] m2 z pozostałą częścią drogi [...] m2 i użytkami oznaczonymi symbolem Bp o pow. [...] m2. W takim stanie sprawy Wojewoda niewadliwie ustalił, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia, uzasadnione jest także twierdzenie, na podstawie parametrów zbiornika (normalny poziom 199,5 m n.p.m.), minimalny 195,5 m n.p.m., maksymalny 202 m n.p.m., że w sytuacji maksymalnego spiętrzenia wody nieruchomość znajdzie się w polu jej oddziaływania, a w takim wypadku należy uznać, że jest to integralnie związana z zalewem część zbiornika wodnego, zatem właściwe było uchylenie decyzji I instancji i odmowa zwrotu nieruchomości.
Reprezentowany przez radcę prawnego, J. K. wniósł skargę kasacyjną od wskazanego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie i zarzucając, na podstawie art. 174 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "p.p.s.a.":
- Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA w Rzeszowie i zaakceptowanie przez ten Sąd uchybień popełnionych przez organy administracji, w sytuacji, gdy postępowanie kontrolowane przez WSA w Rzeszowie zawierało uchybienia wskazanym przepisom postępowania administracyjnego w postaci:
- błędnego ustalenia celu wywłaszczenia w postaci "budowy zalewu na rzece W. w R." w wyniku pominięcia i wadliwej oceny części materiału dowodowego,
- błędnej oceny materiału dowodowego skutkującej niezasadnym przyjęciem, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot stanowi integralnie związaną z zalewem część zbiornika wodnego (część zalewu), a w konsekwencji przyjęciem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego powinna prowadzić do przyjęcia, że cel ten nie został zrealizowany,
- braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym brak podjęcia dostatecznych czynności w celu ustalenia zasięgu linii brzegowej zalewu na rzece W.,
- Naruszenie prawa materialnego, a to:
art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1774, dalej jako: u.g.n.), poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie może świadczyć fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, a ważne jest to, czy decyzja lokalizacyjna utraciła ważność i czy plan realizacyjny jest ważny do czasu zakończenia inwestycji, a w konsekwencji oddalenie skargi w wyniku przyjęcia, iż objęte wnioskiem o zwrot działki nr [...] oraz [...] nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które mają zastosowanie w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] R. z mocy art. 216 ust. 1, stanowiącego, że przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a ten był podstawą nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości aktem notarialnym z [...] maja 1970 r., przewidują dwojaki rodzaj postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości – art. 136 ust. 2 i art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137.
Artykuł 136 ust. 2 ustawy przewiduje, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informuje o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast art. 136 ust. 3 daje uprawnienie do żądania zwrotu, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137. Zastosowanie trybu przewidzianego w art. 136 ust. 2 ustawy ma ten skutek, że jeżeli poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zostanie powiadomiony o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, a podmiot ten złoży wniosek o zwrot wówczas nieruchomość podlega zwrotowi, bez potrzeby ustalenia przesłanek wskazanych w art. 137, jako zbędna na cel wywłaszczenia. W tym trybie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi być tylko zachowana przesłanka terminowości złożenia wniosku o zwrot, liczonego od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu. Wniosek o zwrot musi być złożony w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania informacji, o której mowa w art. 136 ust. 2, gdyż po tym terminie uprawnienie do zwrotu wygasa.
Natomiast tryb unormowany w art. 136 ust. 3 ustawy jest niezależny od trybu z art. 136 ust.
- Art. 136 ust. 3 daje generalnie prawo poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy żądanie zwrotu nieruchomości i w tym trybie muszą być wykazane przesłanki zbędności w rozumieniu art. 137 ustawy.
Z akt sprawy wynika, o czym nie wspominają ani organy ani Wojewódzki Sąd, że [...] sierpnia 2009 r. i [...] września 2009 r. Gmina Miasto Rzeszów, która jest właścicielem nieruchomości nr [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej z [...] lipca 2007 r., skierowała do J. K. ([...] sierpnia) i E. K. ([...] września) pisma zawiadamiające, iż zamierza przeznaczyć działkę na inny cel, aniżeli wynikający z aktu notarialnego z [...] maja 1970 r. i informujące o możliwości złożenia wniosku o zwrot w terminie 3 miesięcy, a obaj poinformowani wnioski o zwrot złożyli – [...] października 2009 r. J. K., [...] września 2009 r. E. K. Zastosowany zatem został tryb z art. 136 ust. 2 ustawy i w tym trybie powinno być prowadzone postępowanie zwrotowe.
Toczyło się jednak to postępowanie w trybie art. 136 ust. 3 ustawy, badane były zatem przesłanki, o których mowa w art. 137 ustawy – zbędność na cel wywłaszczenia.
Wykonując wytyczne wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie 30 października 2013 r. organy ustaliły cel wywłaszczenia i zagospodarowania nieruchomości. Ze zgromadzonego materiału organy – Starosta Rzeszowski, orzekający w pierwszej instancji i Wojewoda Podkarpacki orzekający jako organ odwoławczy – wyciągnęły przeciwne wnioski. Starosta uznał, że część nieruchomości stała się zbędna na cel wywłaszczenia, zaś Wojewoda, że na całej nieruchomości został cel zrealizowany, a Wojewódzki Sąd podzielił ocenę Wojewody.
Jednak z Wojewodą i Wojewódzkim Sądem nie można się zgodzić. Z uzasadnienia tak decyzji, jak i wyroku Wojewódzkiego Sądu wynika w istocie, że o takiej ocenie przesądził tylko jeden dowód w sprawie, a mianowicie wyciąg z instrukcji użytkowania stopnia wodnego na rzece W., wskazujący normalny, minimalny i maksymalny poziom wody, a ponieważ nieruchomość cała znajduje się poniżej poziomu maksymalnego mogłaby zostać zalana. W tej kwestii nie zostało wzięte pod uwagę ani to, że Rejonowy Zarząd Gospodarki Wodnej wystąpił o wykreślenie jego władania co do m.in. działki nr [...], jako położonej poza granicą Max P.P. zbiornika wodnego, że informował, iż zbiornik na rzece W. nie jest zbiornikiem retencyjnym, a rekreacyjno-wypoczynkowym. Pominięte też zostało, że po skomercjalizowaniu nieruchomości Gmina Miasto Rzeszów miała zamiar innego użycia nieruchomości, o czym informowała m.in. skarżącego kasacyjnie, takie przeznaczenie terenów w planie zagospodarowania – zurbanizowane tereny niezabudowane oraz ustalenia obecnego stanu nieruchomości podczas oględzin. Z tych to dowodów wynika, że nieruchomość nie w całej części została wykorzystana na cel wywłaszczenia.
Zaskarżony wyrok oraz decyzja Wojewody nie mogły się ostać, bowiem decyzje Starosty Rzeszowskiego z [...] lutego 2015 r. o zwrocie działki nr [...] i odmowie zwrotu działki nr [...] odpowiada zarówno trybowi z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który powinien zostać zastosowany z uwagi na zawiadomienia spadkobierców właścicieli przez Gminę Miasto Rzeszów o zamiarze użycia nieruchomości na inny cel, aniżeli wywłaszczenie, jak i trybowi z art. 136 ust. 3 z uwagi na zbędność części nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369).