Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1040/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. B. i Z. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie ewidencji gruntów.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. I. i Z. B. zwrócili się do Prezydenta Miasta R. o zwrot części ich nieruchomości, tj. części rowu o powierzchni 445 m2 i sporządzenie dokumentacji geodezyjnej zgodnej ze stanem użytkowania, aby uporządkować zapis w księdze wieczystej, tak aby zapis ten odzwierciedlał rzeczywisty stan prawny ich nieruchomości położonej w R., przy ul. [...].
Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent Miasta R., na podstawie art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 9 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów miasta R. dla działki nr [...], stanowiącej rów, w zakresie wpisania jako właściciela działki I. i Z. B. Organ I instancji ustalił, że w ewidencji gruntów i budynków R. zapisana jest działka nr [...], stanowiąca rów, dla której figuruje wpis właściciel – nieustalony, władający – Skarb Państwa. W latach 1965-1967 zostały wykonane pomiary mające na celu założenie ewidencji gruntów w R. Stan władania dla działki [...] ustalony został w obecności ówczesnego właściciela. Granice działki zostały przyjęte bez zastrzeżeń, co zostało potwierdzone podpisem w księdze protokołów. W 1992 r. I. i Z. B. nabyli, na podstawie umowy sprzedaży i umowy zniesienia współwłasności, działkę nr [...] o powierzchni 2566 m2. Z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] maja 1992 r. wynika, że do księgi wieczystej KW nr [...] zostały dokonane wpisy dotyczące własności, oznaczenia i powierzchni nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Taki stan trwał do 1994 r., kiedy to z działki nr [...] wydzielono działkę nr [...] o powierzchni 0,0089 ha oraz działkę nr [...] o powierzchni nr 0,2436 ha. Następnie, na podstawie aktu notarialnego Rep. [...], działka nr [...] została nabyta od I. i Z. B. przez Zakład Energetyczny w S.-K. Obecnie w księdze wieczystej KW nr [...] zapisana jest wyłącznie działka nr [...]. Nie figuruje tam natomiast działka stanowiąca rów, odpowiadająca działce nr [...]. W ewidencji gruntów figuruje działka nr [...] zapisana na I. i Z. B. jako współwłaścicieli i działka nr [...] zapisana na Skarb Państwa jako władającego. Wnioskodawcy wezwani do zapoznania się z dokumentacją nie przedłożyli żadnego dokumentu, który mógłby stanowić podstawę do zmiany w ewidencji gruntów. Organ stwierdził, że zapisy w operacie ewidencji gruntów i budynków mają charakter techniczno – deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Organ nie może samodzielnie ustalać i rozstrzygać kwestii własnościowych, gdyż jego obowiązkiem jest rejestrowanie udokumentowanych stanów prawnych ustalonych w innym trybie, nie może ich sam tworzyć lub zmieniać, ponieważ od tego jest sąd cywilny.
Odwołanie złożyli I. i Z. B. Powtórzyli argumenty zawarte we wniosku twierdząc, że są właścicielami działki nr [...]. Znajduje to potwierdzenie w dokumentach geodezyjnych dotyczących parceli hipotecznej nr [...] zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]. Podnieśli, że własność poszczególnych części działki nr [...] nie została odjęta dotychczasowym właścicielom działek, z których tę działkę wydzielono. Mimo ponawianych wniosków, organ nie ustalił kiedy, w jakim trybie i na jakiej podstawie w ewidencji gruntów wytyczono działkę nr [...] i dlaczego zmiana ta nie została odnotowana w księgach wieczystych. Zauważyli, że kwestia działki nr [...] została rozstrzygnięta zgodnie z żądaniem wnioskodawców w decyzji z dnia [...] października 2008 r., nr [...]. Rozstrzygając w takim samym stanie faktycznym i prawnym organ wydał więc dwie sprzeczne decyzje. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania – art. 7, 8, 77 §1, 107 § 2 K.p.a. Wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji przez sprostowanie odpowiednich wpisów w ewidencji gruntów zgodnie z ich wnioskiem.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak; [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego, żądanie wnioskodawców zmierza do ukształtowania nowego stanu prawnego poprzez przyznanie im prawa do gruntu o powierzchni 445 m2. Nie ma zaś żadnej nowej dokumentacji świadczącej o tym, że działka nr [...] jest ich własnością. Z akt wynika natomiast, że przylegająca do działki wnioskodawców działka nr [...]powstała w 2008 r. z działki nr [...] sklasyfikowanej jako rów o nieuregulowanym stanie prawnym, z wpisem w ewidencji jako władającego – Skarbu Państwa. Stan ten trwa niezmiennie od czasów założenia ewidencji gruntów w latach 60 – tych XX wieku. Działka nie figuruje w żadnej księdze wieczystej jako własność I. i Z. B. Są oni natomiast właścicielami działki nr [...], co wynika z księgi wieczystej oraz co znajduje potwierdzenie w ewidencji gruntów. Organ odwoławczy wskazał, że organy geodezji i kartografii obowiązane są wprowadzać w ewidencji tylko prawidłowo i jednoznacznie udokumentowane zmiany w ewidencji na podstawie odpowiednich dokumentów. W ocenie organu drugiej instancji, organy administracji geodezyjno-kartograficznej nie mają kompetencji do rozstrzygania spornych kwestii własnościowych, nie mogą ingerować w aktualne tytuły prawne do gruntu i nie mogą wprowadzać zmian w ewidencji gruntów bez odpowiednich dokumentów. Prowadzenie ewidencji gruntów polega na rejestracji aktualnych stanów prawnych, wynikających z orzeczeń sądowych i notarialnych. Organy prowadzące ewidencję nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do spornego gruntu i kształtować nowego stanu prawnego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. O prawie własności wnioskodawców może orzec sąd cywilny i dopiero na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu organ administracji będzie mógł dokonać zmian zapisów w bazie ewidencji gruntów.
- i Z. B. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podnieśli argumenty wskazane w odwołaniu. Zdaniem skarżących, wydzielenie działki nr [...] nie miało żadnej podstawy prawnej, a ujawnienie jej w ewidencji gruntów oraz nadanie numeru stanowiło rażące naruszenie prawa i powinno zostać skorygowane z urzędu zgodnie z wnioskiem skarżących. Zaakcentowali, że nie zaistniało żadne zdarzenie faktyczne lub prawne, na podstawie którego nastąpiłoby przeniesienie własności części nieruchomości na inny podmiot.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Mazowieckiego wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy dodał, że najstarszym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy jest plan podziału hipotecznego z 1951 r. pod działki letniskowe dla terenu obejmującego około 10 ha. Na planie tym wyodrębniony jest rów o szerokości 4,80 m, biegnący wzdłuż działek hip. od nr [...] do nr [...]. Działka hipoteczna nr [...] ma wyraźnie określone punkty graniczne po "wewnętrznym" brzegu rowu, od strony południowej (tak samo działki nr [...] do [...]). Według tego planu granice działek zostały przyjęte do ewidencji gruntów, a przylegający do nich rów otrzymał odrębny numer ewidencyjny. Działka stanowiąca rów otrzymała nr ewidencyjny [...] w czasie zakładania ewidencji gruntów miasta R. w 1967 r. (operat ewidencyjny nr [...] z 1967 r.). Wojewódzki Inspektor stwierdził, że w sprawie zakończonej decyzją [...] października 2008 r. występował inny stan faktyczny i prawny. Inne są wpisy w KW nr [...] i KW nr [...], które to wpisy należało uwzględnić.
Pismem z dnia 21 września 2010 r. organ I instancji poinformował, że w odrębnym postępowaniu, w dniu [...] czerwca 2010 r., wydał decyzję, mocą której dla działki nr [...] jako władającego wykreślono Skarb Państwa, a wpisano współwładających I. i Z. małżonków B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przypomniał istotę ewidencji gruntów i budynków w świetle przepisów ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38., poz. 454 ze zm.). Sąd pierwszej instancji przytoczył przepis art. 20 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie z którym, ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzaje użytków, ich klasy i oznaczenia założonych ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów oraz podaje się w niej właściciela. Według Sądu, zapisy ewidencyjne mają charakter pochodnych informacji o gruntach i właścicielu, wynikających z wpisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów sporządzonych w formie aktów notarialnych i umów dzierżawy, co wprost zostało określone w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Sąd wywodził dalej, że postępowanie ewidencyjne nie służy kreowaniu stanu prawnego gruntów, ani ich oznaczeniu bez istnienia przypomnianych tytułów. Ewidencja gruntów jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. W tym zakresie Sąd powołał się na art. 20, art. 22 i art. 24 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wskazał, iż ewidencja powinna być utrzymywana w stałej aktualności nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych. Zdaniem Sądu, w pojęciu "aktualizacji" ewidencji gruntów i budynków mieści się także usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów bazy danych ewidencyjnych. Tym niemniej, czym innym jest prostowanie błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek, a czym innym merytoryczne ustalanie przez organ prowadzący ewidencję, m.in. przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami. Sąd zauważył, ze z uwagi na rejestrowy charakter postępowania aktualizacyjnego, w razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość, ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.
Przenosząc te ustalenia na stan faktyczno – prawny rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organy administracji zasadnie odmówiły dokonania zmian w ewidencji gruntów w zakresie wnioskowanym przez skarżących. Od 1994 r. w KW nr [...] figuruje jedynie działka nr ew. [...] jako własność małżonków B. (skarżących), natomiast w KW brak jest wpisów dotyczących działki nr [...]. Ponadto, występuje ścisła zgodność między danymi ewidencyjnymi, a treścią KW i innych dokumentów znajdujących się w obiegu prawnym dot. działek nr [...] i [...]. Argumenty skarżących rozstrzygnięcia ich sprawy odmiennie niż sprawy J. i Z. braci B. są niezasadne, gdyż w obu tych sprawach występowały odmienne stany faktyczne i prawne.
Skargę kasacyjną złożyli I. i Z. B. Zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wyrokowi temu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. – przez:
- nieodniesienie się i niedostateczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych przez skarżących w skardze zarzutów, mających niewątpliwie znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, a mianowicie zarzutów naruszenia przez organ art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; naruszenie art. 7 i art. 8 K.p.a., przez odmienne załatwienie sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym; naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie przyczyn, dla których organ odmówił mocy dowodowej twierdzeniom wnioskodawców, co miało istotny wpływ na wynik sprawy sądowo-administracyjnej,
- brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
- brak wskazania, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które są jedynie przytoczeniem stanowiska organu;
- naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 7
K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. przez:
- naruszenie obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu administracyjnego ze wszystkimi przepisami postępowania, tj. brak wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi, w szczególności poprzez nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 107 p 3 K.p.a.;
- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez:
- nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia procedury przez organ w toku postępowania, to jest art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.,
- oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przez organ art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Takim odniesieniem się było obszerne przedstawienie i rozważenie materialnych przesłanek aktualizacji ewidencji gruntów, wskazujące na okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego i skonstatowanie, że dane ewidencyjne są zgodne z dokumentami, które stanowią podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji. Wbrew kolejnemu zarzutowi postawionemu w ramach omawianej podstawy kasacji, Sąd pierwszej instancji, w zgodzie z wymogami art. 141 § 4 P.p.s.a., przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia i ja wyjaśnił. Wskazał przepisy art. 20 ust. 1 i 2, art. 22 i art. 24 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2077 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Nadto, nie ma rozbieżności między ustaleniem Sądu i organów, co do statusu prawnego działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w odniesieniu do istotnej okoliczności stwierdził, że w księdze wieczystej KW nr [...] zapisana jest jedynie działka nr [...] i brak jest w niej wpisów dotyczących działki nr [...]. Sąd wyraźnie wskazał, że tak samo ustaliły organy administracji, posługując się stwierdzeniem: "jak to podniosły organy administracji".
Nie odpowiada stanowi rzeczywistemu zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i 8 K.p.a. przez odmienne załatwienie sprawy w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie o niezasadności argumentów skarżących rozstrzygnięcia ich sprawy odmiennie, niż sprawy J. i Z. B., z uwagi na występowanie w obu tych sprawach odmiennych stanów faktycznych i prawnych.
Nie można wreszcie uznać za naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nieodniesienie się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. przez niewskazanie przyczyn, dla których organ odmówił mocy dowodowej twierdzeniom wnioskodawców. Przepis art. 107 § 3 K.p.a. wymaga m.in. wskazania przez organ dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie ma podstaw do przypisywania mocy dowodowej twierdzeniom wnioskodawców, a zatem nie ma także możliwości wskazania przez organ, w ramach oceny materiału dowodowego, przyczyn, dla których odmówił twierdzeniom wnioskodawców wiarygodności i mocy dowodowej.
Nie może być uznany za trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Ten brak zasadności wynika przede wszystkim z tego, że naruszenie obowiązku dokonania oceny zgodności zaskarżonego aktu ze wszystkimi przepisami postępowania zostało przez skarżących utożsamione z brakiem wnikliwego i pełnego rozpoznania wszystkich zarzutów skargi. Tymczasem przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. ustanawia obowiązek rozstrzygania w granicach sprawy bez związania zarzutami skargi. Brak odniesienia się do zarzutów skargi nie stanowi zatem naruszenia dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a. Abstrahując od wadliwości omawianego zarzutu, zauważyć można, jak już wskazano w rozważaniach odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., że Sąd pierwszej instancji odniósł się do w wystarczającym stopniu do zarzutów podniesionych w skardze.
Nie podlega uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. polegającego na nieuwzględnieniu skargi pomimo naruszenia przez organ art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Organy wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy aktualizacji ewidencji gruntów odnoszącej się do działki nr [...]. Następnie materiał ten został prawidłowo oceniony, a ocena ta została przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący nie przedstawili żadnego dokumentu uzasadniającego dokonanie zmiany zapisów w ewidencji. Materiał dowodowy został zebrany z urzędu przez organy. Z materiału tego wynika dokładnie status działki nr [...] nie tylko w chwili obecnej. Warto zaś zauważyć, że już obecne zapisy w księdze wieczystej KW nr [...] nie uprawniają do wprowadzenia zmiany w ewidencji żądanej przez skarżących. Niezależnie od tego, organy przedstawiły stan faktyczny i prawny działki stanowiącej sporny rów od 1951 r. i ustaliły, że także w przeszłości fragment działki przylegający do działki nr [...], a następnie nr [...] i [...] nigdy nie był wykazywany, w dokumentach świadczących o tytule własności, jako należący do właściciela działki nr [...], nr [...] oraz [...]. Również ewidencja gruntów założona dla działki nr [...] w 1967 r. nigdy nie zawierała zapisu o tytule własności działki, obecnie oznaczonej jako działka nr [...], należącym do właściciela działki nr [...], [...] i [...].
Na zakończenie odnotować jeszcze należy, iż przewijający się we wszystkich podstawach proceduralnych skargi kasacyjnej zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego z powodu niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie jest powiązany z próbą wykazania wpływu uchybienia na wynik sprawy. Taki wpływ jest zaś zarówno przesłanką art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak i art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący nie wskazali dowodów, które mogłyby wpłynąć na istotne ustalenia ani w trakcie postępowania administracyjnego, ani podczas postępowania sądowego. Nie sformułowali nawet tezy dowodowej, która umożliwiłaby organom poszukiwanie z urzędu dowodów mogących mieć wpływ na wynik postępowania w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów. Dowody przedłożone przez skarżących, tj. akty notarialne z 1992 r. i zawiadomienie z Państwowego Biura Notarialnego potwierdzają zaś okoliczności ustalone przez organy.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.
----------------------- 1