Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. (sygn. akt II SA/OI 880/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2017 r. [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], Wójt Gminy R. odmówił przyznania M. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad wujem – J. K., podnosząc, że wprawdzie J. K. legitymował się orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 29 stycznia 2003 r. stwierdzającym trwałą i całkowitą niezdolność do pracy oraz z dnia 29 listopada 2013 r. stwierdzajacym trwałą niezdolność do samodzielnej egzystencji, ale wnioskodawca nie był w tym przypadku osobą zobowiązaną do obowiązku alimentacyjnego (J. K. był bratem teścia wnioskodawcy – W. K.).
Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] września 2017 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
W uzasadnieniu stanowiska Kolegium, przytaczając treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazało, że w oparciu o ww. przepis kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miało ustalenie, czy na wnioskodawcy spoczywał obowiązek alimentacyjny - w rozumieniu ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy (k.r.i o.). Zgodnie bowiem z treścią art. 128 k.r.i o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. M. M. nie spełniał zaś tego wymogu, ponieważ nie był spokrewniony w linii prostej z J. K. (był z nim jedynie spowinowacony). Kolegium dodało przy tym, że przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych mają charakter norm prawnych bezwzględnie obowiązujących, a to oznaczało, że aby móc otrzymać świadczenie pielęgnacyjne trzeba było spełnić wszystkie zawarte w nim przesłanki.
W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na wyżej przedstawioną decyzję Kolegium, M. M. zarzucił organowi naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Gd 540/11), przedstawił własną interpretację powyższego przepisu, jak też art. 128 k.r.i o., dodając, że Trybunał Konstytucyjny "przyznawał" wnioskowane świadczenie osobom znajdującym się w jego sytuacji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wnosiło o jej oddalenie.
Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że nie była ona uzasadniona, gdyż postępowanie, zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji, zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie budziły wątpliwości, ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajdowała umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym, a rozstrzygnięcie odpowiadało przepisom prawa.
W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. M., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie naruszenie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 1 Konstytucji RP i art. 17 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, polegające na niedokonaniu prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych [a przecież wykładni ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać z uwzględnieniem norm konstytucyjnych i obowiązującego Rzeczypospolitą Polską prawa międzynarodowego (art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji)], co stało się podstawą materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia WSA w Olsztynie.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że obowiązek wykładni prokonstytucyjnej ustaw spoczywa zarówno na sądach, jak i na organach administracji publicznej. Wskazywano, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych był przedmiotem dwóch wyroków Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, OTK-A 2008/6/107) Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 139 z 2006, poz. 992 ze zm.) w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej.
Z kolei zaś, wyrokiem z dnia 22 lipca 2008 r. (sygn. akt P 41/07, OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że:
- art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. Nr 120 z 1991 poz. 526 z zm.);
- art. 58 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. powołanej w punkcie 1 zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji.
Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala zatem uznać, że ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny a jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby, którą osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, się opiekuje.
Niewątpliwie zaś – jak podnosił autor skargi - z konstytucyjnej zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa, należących do określonej kategorii. Relewantnymi cechami wspólnymi opiekunów, których dotyczy art. 17 ust. 1 i opiekunów tym przepisem nieobjętych są po pierwsze – sprawowanie opieki nad członkiem rodziny (także dorosłym) wymagającym stałej pielęgnacji, po wtóre – niepodejmowanie z tego powodu pracy. Na tym tle odmowa wsparcia osobom bliskim – jak w niniejszej sprawie – podważała więc racjonalność ustawodawcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Sprowadzały się one do zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (bez wskazania miejsca publikacji ustawy), która - w ocenie autora skargi kasacyjnej - wynikała z niedokonania przez Sąd Wojewódzki prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu.
Należy zatem wyjaśnić, że przez błędną wykładnię – w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – rozumie się niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli nieprawidłowe - w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni - ustalenie treści obowiązujących przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1055/17; wyrok NSA z dnia 17 maja 2017 r. sygn. akt I GSK 511/15). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie przy tym zwracano uwagę, że warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało owo niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo dany przepis należało rozumieć (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1586/15; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1786/15 i wyrok NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2290/16). Podkreślano też, że to na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa.
Mając zatem powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w/w zarzut skargi kasacyjnej nie został w tym przypadku prawidłowo skonstruowany. Jakkolwiek oznaczono przepisy, które miały być błędnie wyłożone, a następnie niewłaściwie zastosowane, to nie wskazano jednak, które konkretne przepisy Konstytucji miałyby zostać naruszone przez brak ich współstosowania w procesie rekonstrukcji normy prawnej. Powołany bowiem art. 8 Konstytucji RP składa się z dwóch ustępów wskazujących, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej oraz że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Powyższe zatem regulacje prawne nie stanowią więc przepisów materialnych, determinujących rozstrzygnięcie w sprawie, lecz jedynie wskazują, że inne przepisy Konstytucji mogą być współstosowane przy rekonstrukcji normy prawnej.
Z kolei art. 87 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określając źródła prawa, nie zawierają jednak treści, które determinowałyby normę stosowaną w sprawie.
W istocie skarżący kasacyjnie, przywołując te przepisy wskazuje, że przepisy konstytucyjne i ratyfikowanych umów międzynarodowych powinny zostać w sprawie uwzględnione w procesie wykładni w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak – jak wyżej wskazano - autor skargi kasacyjnej wadliwie nie sprecyzował, które to przepisy Konstytucji i określonych aktów międzynarodowych zostały niesłusznie pominięte przez Sąd Wojewódzki przy wykładni przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak wspomniano zaś, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, a zatem nieprzywołanie przez skarżącego kasacyjnie przepisów, które miałyby być uwzględnione w procesie wykładni prokonstytucyjnej, uniemożliwia – przez ich pryzmat - kontrolę kasacyjną orzeczenia Sądu Wojewódzkiego.
Autor skargi kasacyjnej - wbrew standardowi formułowania zarzutu materialnoprawnego w skardze kasacyjnej - nie określił także ani na czym polegała - jego zdaniem - błędna wykładnia przepisu dokonana przez Sąd Wojewódzki, ani dlaczego określał ją jako błędną. Nie wskazał również konkretnie, jaka wykładnia byłaby - jego zdaniem – prawidłowa a tylko przytoczył treść dwóch wyżej powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego.
Pomimo uchybień we wskazanym zakresie, skarga kasacyjna mogła być jednak rozpoznana merytorycznie. Uwzględniając bowiem motywy i znaczenie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), a także zasadę falsa demonstratio non nocet, a także treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, możliwe było ustalenie tego, na czym – zdaniem skarżącego – polegała w niniejszej sprawie wadliwa wykładnia podanych przepisów oraz jaka powinna być ich wykładnia prawidłowa.
W niniejszej sprawie weryfikacji zatem wymagało, czy rację miał skarżący, że wykładnia przepisu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala uznać, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny a jednocześnie osoba ta jest jedynym członkiem rodziny osoby, którą osoba rezygnująca z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, się opiekuje.
W związku z powyższym wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- matce albo ojcu,
- opiekunowi faktycznemu dziecka,
- osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Należy zatem zauważyć, że ów przepis już w warstwie językowej jednoznacznie określa, iż osoba inna niż matka albo ojciec, opiekun faktyczny dziecka lub będąca rodziną zastępczą spokrewnioną, aby posiadać uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, musi być osobą, na której "zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności". W myśl natomiast art. 128 k.r.i o., obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. M. M. nie spełnia tego wymogu, ponieważ nie jest spokrewniony w linii prostej z J. K. – jest on dla wnioskodawcy bratem rodzonym teścia, zatem osobą spowinowaconą. Tym samym przesłanka ustawowa nie została spełniona, co prawidłowo stwierdziły organy w sprawie.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można – jak wnosi skarżący kasacyjnie – z uwagi na normy konstytucyjne pominąć przy stosowaniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych kwestii obciążenia osoby obowiązkiem alimentacyjnym. Powołany w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07 (OTK 2008, seria A, nr 6, poz. 107) nie tylko nie potwierdza bowiem zapatrywania skarżącego, ale prowadzi do wniosków wprost przeciwnych. Wszak Trybunał stwierdził, że "Art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych [...] w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Wyraźnie zatem w osnowie wyroku mowa jest o osobie "obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym".
Podobnie zapatrywania Sądu Wojewódzkiego i organów nie podważa powołany w skardze kasacyjnej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lipca 2008 r.(sygn. akt P 41/07,OTK 2008, seria A, nr 6, poz. 109), gdyż orzeczenie Trybunału odnosi się do osób "stanowiących rodzinę zastępczą spokrewnioną", a co uwzględnił ustawodawca w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Również w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. akt P 23/05) Trybunał nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym.
Ponadto wskazać też trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie wchodzą osoby, na których nie ciąży obowiązek alimentacyjny (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1168/17). Stąd osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 436/13; wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1774/12). W rezultacie więc brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne na podstawie powołanych przepisów, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia (zob. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2996/13), jak w niniejszej sprawie.
Powyższa kwestia, jak wyczerpująco wyjaśnił to Sąd pierwszej instancji, została też rozstrzygnięta już w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 5/13,ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 36), w której jednoznacznie orzeczono, że "Osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed dniem 1 stycznia 2013 r. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych."
W rezultacie należało stwierdzić, że wykładnia prokonstytucyjna nie może prowadzić do odmiennego odczytania przepisu, niż wynika to z jego jednoznacznej treści. Dodać tez trzeba, że formułujący skargę kasacyjną profesjonalny pełnomocnik nie odniósł się w ogóle do treści wskazanej uchwały a zawarte w niej zapatrywanie w całości podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w sprawie niniejszej.
Skoro zatem zarzut zawarty w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.