Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 302/13, po rozpoznaniu skargi Z. P. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w sprawie znak: [...]: w pkt I stwierdził, że bezczynność Wojewody Małopolskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt II wymierzył Wojewodzie Małopolskiemu grzywnę w wysokości 200 zł; w pkt III w pozostałym zakresie postępowanie umorzył; w pkt IV zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
Z. P. złożyła w dniu [...] października 2013 r. skargę "na przewlekłość, bezczynność i nie załatwienie w terminie ustawowym" przez Wojewodę Małopolskiego sprawy nr [...] dotyczącej rozpoznania kolejnego odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], orzekającej o odmowie zwrotu działki nr 69/29 obręb 61 jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonych (nabytych) na rzecz Skarbu Państwa działek nr 14/2 i nr 338 obręb [...]. dz. adm. P. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda Małopolski zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. poinformował, iż nie jest możliwe zakończenie postępowania dotyczącego rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu przedmiotowej działki w terminie ustawowym z uwagi na złożony charakter sprawy, wymagający wnikliwej oceny prawnej, jak również ze względu na dużą ilość spraw wpływających do Wojewody Małopolskiego i ich rozpatrywanie według kolejności wpływu i powołując się na przepis art. 36 § 2 k.p.a. wyznaczył nowy, przewidywany termin załatwienia tej sprawy do dnia 28 listopada 2013 r.
Skarżąca zwróciła uwagę, że pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. zostało wniesione do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zażalenie na przewlekłość, bezczynność i niezałatwienie w terminie ustawowym przez Wojewodę Małopolskiego przedmiotowej sprawy.
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione, wskazując, że ponieważ nowy termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez organ jeszcze nie minął, zatem brak jest podstaw do uznania pozostawania Wojewody Małopolskiego w bezczynności i wyznaczenia dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Skarżąca wskazała przy tym, że już trzykrotnie składane były skargi na podstawie art. 37 k.p.a. na bezczynność i niezałatwienie sprawy zwrotu działki nr 69/29 przez Wojewodę Małopolskiego oraz opisała dotychczasowy przebieg postępowania wszczętego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w dniu 26 stycznia 2001 r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że skarga jest bezzasadna. Podniósł, że odwołanie skarżącej wpłynęło do organu w dniu 27 czerwca 2013 r. Wojewoda dnia 26 lipca 2013 r., na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomił strony, iż sprawa nie może być rozpoznana w ustawowym terminie z uwagi na jej złożony charakter oraz ze względu na dużą ilość spraw wpływających do Wojewody Małopolskiego i rozpatrywanie ich według kolejności wpływu. Jednocześnie wyznaczono nowy termin rozpoznania sprawy – 28 listopada 2013 r. Organ zwrócił również uwagę, że postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał zażalenie złożone przez skarżącą na podstawie art. 37 k.p.a. za nieuzasadnione.
W dniu 13 stycznia 2014 r. wpłynęła do Sądu przesyłka polecona nadana przez Wojewodę Małopolskiego w dniu 10 stycznia 2014 r. zawierająca uwierzytelnioną kopię decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], którą rozstrzygnięto odwołanie M. S. od decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2013r. [...].
W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 302/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że złożone skargi (na bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania) zostały rozdzielone, a w sprawie niniejszej rozpoznano skargę na bezczynność.
Sąd wskazał, że w rozpatrywanej sprawie odwołanie wpłynęło do organu w dniu 26 czerwca 2013 r. i do dnia wniesienia skargi postępowanie nie zostało zakończone. W tym czasie jedyną czynnością organu było zawiadomienie stron o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy – do dnia 28 listopada 2013 r. W ocenie Sądu, tak znacznego wydłużenia terminu zakończenia sprawy nie mogą usprawiedliwiać powody podane przez organ: złożony charakter sprawy i znaczna ilość innych spraw do rozpoznania, zwłaszcza jeśli zważyć, że już uprzednio sprawa była rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym kilka razy. Nawet w tak wyznaczonym terminie sprawa nie została załatwiona, gdyż organ odwoławczy wydał decyzję dopiero po wniesieniu skargi, tj. w dniu 10 stycznia 2014 r. Sąd I instancji uznał, że skoro decyzja została wydana, zobowiązanie organu do jej wydania stało się bezprzedmiotowe i w tym zakresie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowanie sądowe zostało umorzone.
Jednakże nie zwalnia to Sądu z obowiązku oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu, dla tej oceny znaczenie ma długotrwałość okresu spoczywania sprawy bez żadnego biegu, zwłaszcza w tym kontekście, że w ustawowym terminie do załatwienia sprawy podjęta została jedyna czynność, jaką było wyznaczenie nowego terminu do jej załatwienia. Nie bez znaczenia jest również długotrwałość całego postępowania w sprawie, które toczy się od 2001 r. Dlatego też stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd uznał za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy grzywnę w wysokości 200,00 (dwieście) zł, oceniając, że grzywna we wskazanej wysokości spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną, dlatego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt II wyroku.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. art. 52 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że Z. P. nie wyczerpała środków zaskarżenia wnosząc skargę oraz orzekanie w sprawie pomimo zaistnienia przeszkody do rozpoznania sprawy uzasadniającej odrzucenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że pomimo iż zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. złożyła M. S. i zostało ono rozpatrzone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej to fakt ten nie może mieć w sprawie znaczenia, gdyż z art. 52 p.p.s.a. wynika, że to skarżący musi poprzedzić złożenie skargi do sądu uprzednim wyczerpaniem środków zaskarżenia. Z. P. przed wniesieniem skargi do sądu nie wyczerpała trybu zażaleniowego przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., dlatego skargę tę należało odrzucić.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należało uznać za usprawiedliwiony.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W sprawie niniejszej środkiem zaskarżenia przewidzianym w ustawie jest zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a., przysługujące stronie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn – niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1–5 – wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Bez wątpienia jednym z powodów odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jest sytuacja, gdy skarga została wniesiona bez wyczerpania środków zaskarżenia. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego, że skoro wniesienie środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. przysługuje każdej ze stron postępowania, niezależnie od tego, czy pozostałe strony korzystają czy nie z tego uprawnienia, to uznanie, że wymóg określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. został spełniony odnosić się może wyłącznie do sytuacji, gdy skarga jest wniesiona przez ten podmiot, który uprzednio wniósł zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a.
W sprawie niniejszej poza sporem jest, że odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosła M. S., która następnie pismem z dnia 5 sierpnia 2013 r. wniosła zażalenie na bezczynność i przewlekłość Wojewody Małopolskiego w postępowaniu odwoławczym. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał wniesione zażalenie za nieuzasadnione.
W tej sytuacji, gdyby skarga została wniesiona przez M. S., należałoby uznać, że strona wyczerpała środki zaskarżenia stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. i rozpoznać tę skargę merytorycznie. Natomiast wobec wniesienia skargi przez Z. P. stwierdzić należało, że skarga ta - wobec zaniechania wcześniejszego wniesienia zażalenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a. - jest niedopuszczalna i orzec o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu podjęte zostało w myśl art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego wyłącznie w przypadkach wskazanych w art. 203 i art. 204 p.p.s.a., a więc wówczas, gdy postępowanie kasacyjne zostało zakończone wyrokiem, wniosek w tym przedmiocie zgłoszony w skardze kasacyjnej nie mógł być rozpoznany.