Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 9 lutego 2005r sygn. 3/IISA /Ka 1860/03 oddalił skargę E. L. i J. L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów.
Powyższą decyzją, wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 i 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j.Dz. U z 2001r Nr 100 poz. 1086 ze zm.) oraz § 46 ust.2 pkt 2 i § 47 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38 poz.454.), Starosta B. orzekł o wprowadzeniu z urzędu zmian w ewidencji gruntów gminy M., obręb P. w ten sposób, że w jednostce rejestrowej nr 9 dotyczącej między innymi działki nr 708/3, stanowiącej własność E. L. i J. L. zamiast dotychczasowego stanu:.RV o pow. 0,3097 ha, ŁIV o pow. 0,0030ha, PsVI o pow. 0.0285ha, razem 0,3412 ha; wpisał stan nowy: RV o pow. 0,3097ha. ŁIV o pow. 0,00391ha, PsVI o pow. 0.0285ha, razem 0,3421 ha.
W uzasadnieniu podał w szczególności, że E. L. i J. L. zostali wpisani w operacie ewidencji gruntów jako właściciele działek nr 644/1, 672/1, 708/1, 939/1, zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] z dnia 21 listopada 1973 r., oraz działek nr 644/2, 672/2, 673, 708/2, 939/2, na mocy aktu notarialnego Rep.a nr 579/78 z dnia 07 lutego 1978 r. Łączna powierzchnia gruntów objętych aktem własności ziemi wynosiła 4,7535 ha, w operacie ewidencji gruntów działki te posiadały zaś powierzchnię 4,726 ha, a zatem mniejszą o 9 m2. Żadne dokumenty zawarte w operacie ewidencji gruntów oraz znajdujące się w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej nie uzasadniały takiej różnicy. Ustalono, że błąd w powierzchni działek wykazanej w ewidencji gruntów nastąpił podczas odnawiania rejestrów pisanych podczas przepisywania tych rejestrów do nowych ksiąg. Omyłka polegała na wpisaniu odnośnie działki nr 708/3 (powstałej z podziału działki 708/1) błędnej powierzchni ogólnej 0,3412ha a, a nie jak było w rejestrze pierwotnym 0,3421ha.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach, na podstawie art. 138 § 1 kpa oraz art. 7b cyt. ustawy z dnia 17 maja1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 45, § 46 pkt. 1 oraz § 47 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków-po rozpatrzeniu odwołania E. i J. małż, L. - rozstrzygnięcie Starosty B. utrzymał w mocy. W motywach podał, że decyzją organu I instancji skorygowano w jednostce rejestrowej nr 9 jedynie omyłkę pisarską polegającą na błędnie wpisanej powierzchni działki nr 708/3. Taka zamiana w żaden sposób nie naruszała prawa własności E. i J. L.. Nie wpłynęła ona też na zmianę położenia punktów granicznych i przebieg linii granicznych wyznaczających zasięg prawa własności w stosunku do omawianej nieruchomości.
Decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach E. i J. małż. L. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji. Podobnie jak w odwołaniu, zarzucili naruszenie § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, art.145 § 1 pkt. 1 i 4, art.156 § 1 pkt. 2, art. 106 k.p.a. oraz art. 21 § 1, art.30,art.32 § 1, art.64 §1, art.77 § 1 i art.87 § 1 Konstytucji RP,a ponadto nieuwzględnienie stanowiska wyrażonego, ich zdaniem w podobnej sprawie, w wyroku NSA z dnia 08 czerwca 2000r., sygn. akt II SA/Ka 1724/98. W piśmie procesowym z dnia 23 września 2003 r. skarżący zarzucili również, że organy w sposób niewłaściwy powołują się na § 61 wspomnianego rozporządzenia oraz, że nie dokonano prawidłowej modernizacji ewidencji gruntów. Zarzuty te zostały podtrzymane i uszczegółowione w piśmie procesowym z dnia 08 lutego 2005r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, oddalając skargę, stwierdził, że przeprowadzona analiza materiału dowodowego pozwala na przyjęcie, iż różnica pomiędzy powierzchnią działek podaną w akcie własności ziemi a powierzchnią figurującą w operacie ewidencji gruntów nastąpiła przy wprowadzaniu zmian dotyczących działek objętych aktem własności ziemi. Ustalono, że rejestry pisane zawierały zbyt dużo wpisów oraz uległy mechanicznemu zniszczeniu. Organ prowadzący wówczas ewidencję gruntów postanowił odnowić te rejestry i przepisać je do nowych ksiąg. Podczas przepisywaniu tych rejestrów nastąpiła pomyłka pisarska polegająca na wpisaniu odnośnie działki 708/3 błędnej powierzchni ogólnej 0,3412ha, a nie jak było w rejestrze pierwotnym 0,3421 ha (przestawiono końcowe cyfry miary powierzchni, tj. wpisano cyfry "..12", zamiast cyfr "..21".
W myśl ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U Nr 100 poz. 1086 z 2000r. ze zm.) i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38 poz. 454) czynności organu prowadzącego ewidencję gruntów mają jedynie charakter rejestracyjny. Zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 2 wyżej cytowanego rozporządzenia zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów wprowadzane są z urzędu, gdy zmiany te są wynikiem opracowań geodezyjnych i kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zawierają wykazy zmian danych ewidencyjnych, co w tym przypadku miało miejsce.
Przedmiotowa zmiana nie dotyczyła zmian podmiotowych, lecz przedmiotowych i w żaden sposób nie naruszała prawa własności skarżących. Zmiana powierzchni działki nr 708/3 spowodowana błędnym jej zapisem w bazie danych (błędnym przepisaniem z poprzedniej bazy danych) i nie miała wpływu na zmianę położenia punktów granicznych, jak i przebieg linii granicznych wyznaczających zasięg prawa własności. Zaistniała pomyłka była pomyłką osoby przepisującej rejestry, albowiem w sposób widoczny zastosowano mylną pisownię cyfr.
Pozostałe kwestie podnoszona przez skarżących (między innymi sprawa podziału działek powstałych w wyniku regulacji rzeki "C.") nie były przedmiotem niniejszego postępowania, a w związku z tym brak jest jakichkolwiek podstaw do rozważania takich zarzutów..
Nietrafne jest również powołanie się na wskazany w skardze wyrok NSA, gdyż dotyczy on innej sprawy rozstrzygniętej w innym stanie faktycznym i prawnym. Nietrafne jest także zarzucanie organowi naruszenia § 37 wspomnianego wyżej rozporządzenia, albowiem w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja, o której mowa w tym przepisie prawa.
Wbrew twierdzeniu skarżących w niniejszej sprawie nie naruszono także przepisu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a i art. 145 § 1 pkt. 1 i 4 oraz art. 147 k.p.a., gdyż przedmiotowa sprawa nie była rozpatrywana w trybie nadzoru.. Nie sposób również odnieść się do zarzutów naruszenia art. 21 § 1, 30, 32 § 1, 64 § 1, 77 § 1 i 87 § 1 Konstytucji RP, albowiem skarżący w żaden sposób nie wskazali na czym owo naruszenie miałoby polegać.
Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyli E. i J. małż. L., reprezentowani przez adw. dr S. C. Wnieśli o "unieważnienie" decyzji Starosty B. i decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach, formułując zarzut 1) naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik spraw, tj.art.107 kpa, art.145§ 1 pkt.1 i 5 oraz art.156§ 1 pkt.2 i 7 kpa, przez wydanie decyzji na błędnych ustaleniach faktycznych i prawnych i nieuwzględnieniu "akt notarialnych skarżących", zbioru dokumentów ZD 8558 oraz innych dowodów i okoliczności przedstawionych przez skarżących w toku postępowania, 2) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz nieuwzględnieniu stanowiska wyrażonego uzasadnieniu wyroku z dnia 8 czerwca 200r sygn. II SA/Ka 1724/98.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej E. i J. małż. L. stwierdzili, że zaskarżony wyrok jest błędny oraz został wydany z rażącym naruszeniem prawa materialnego i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania. Starosta B. oparł swą decyzje na nieistniejących przesłankach, co powoduje –zdaniem skarżących- nieważność tej decyzji na podstawie art.156§ 1 pkt.7 kpa. Organ powołał się bowiem na decyzję z dnia 5 września 1984r nr 7423/11/84, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dnia [...] stwierdziło nieważność tego rozstrzygnięcia. Podstawy do wydania decyzji organu I instancji nie mógł też stanowić operat Der.218/86,gdyż Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. decyzja z dnia 27 grudnia 1993r nr [...] umorzył postępowanie w sprawie "C.". W uzasadnieniu decyzji Starosty B. wymieniono działkę nr 939 a Sąd Okręgowy w Częstochowie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2004r sygn.VI Ca 733/04 zmienił wpis odnośnie tej działki. Decyzja Starosty B. została wydana z naruszeniem § 44, § 45 i § 37 powołanego rozporządzenia z 29 marca 2001r. Zaskarżone decyzje naruszają także § 46 pkt.2 tego rozporządzenia.
Skarżący stwierdzili również, że wbrew ustaleniom sądu I instancji wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000r sygn. II SA/Ka 1724/98 dotyczy podobnego stanu prawnego i faktycznego. W orzeczeniu tym wyraźnie stwierdzono, że organ prowadzący ewidencję nie może rozstrzygać żadnych spornych kwestii powstałych na tle własności i granic nieruchomości. Jego czynności mogą mieć charakter tylko rejestracyjny a zmiany granic i powierzchni użytków poszczególnych działek wymagają sporządzenia dokumentów pomiarowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.-dalej ustawa P.p.s.a.)., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Nie może zatem zastępować stron i formułować za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, jakim czynić to może (i powinien) sąd administracyjny I instancji.
Dla wyznaczenia granic skargi kasacyjnej, w ramach których podlega ona rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, niezbędne jest przytoczenie podstaw wraz z ich uzasadnieniem. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd I instancji oraz określenia postaci i uzasadnienia zarzutu ich naruszenia.
Ustawa Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi nie wprowadza możliwości dokonywania zmian ustawowych podstaw przytaczanych w skardze kasacyjnej. Przepis art.183§ 1 P.p.s.a. przewiduje jedynie dopuszczalność przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że chodzi w nim wyłącznie o powołanie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych skardze, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Nie jest zatem dopuszczalna późniejsza zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, zwłaszcza po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, określonego w art.177§ 1 P.p.s.a.
Z powyższych względów za spóźnione, a przez to niedopuszczalne należy uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa, które zostały po raz pierwszy zgłoszone w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Podobnie pozbawione skutków prawnych są zarzuty, modyfikujące podstawy wniesionej skargi, zgłoszone dopiero na rozprawie.
Przystępując do rozważania wniesionej skargi kasacyjnej (pismo z dnia 21 kwietnia 2005 r.) zauważyć przede wszystkim należy, że ogranicza się ona do żądania stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Nie zawiera natomiast jednoznacznego wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego wyroku, jak tego wymaga art. 186 ustawy P.p.s.a.
Formułując zarzut związany z naruszeniem przepisów procesowych, skarżący w skardze kasacyjnej wskazali wyłącznie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Jej zarzuty powinny zatem dotyczyć naruszenia przepisów, które mają zastosowanie przed tymi sądami czyli przepisów ustawy P.p.s.a. Jest rzeczą oczywistą, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie mógł naruszyć powołanych w skardze kasacyjnej przepisów kpa, których nie stosował i nie mógł stosować. Kodeks ten reguluje wyłącznie postępowanie administracyjne a nie postępowanie sądowoadministracyjne.
Nieskuteczny jest ponadto zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.§ 37 oraz § 44 i § 45 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U Nr 38 poz. 454), gdyż skarga w tym zakresie nie zawiera żadnego uzasadnienia, nadto odnośnie § 44 nie wskazuje nawet, który z jego punktów a odnośnie § 45 który z jego ustępów – zdaniem skarżących - zostały naruszone Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści ściśle określonej normy prawnej. Stawiając taki zarzut autor skargi kasacyjnej obowiązany jest przedstawić, na czym polegała błędna interpretacja wskazanego przepisu prawa materialnego przez sąd. W uzasadnieniu tym należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować właściwe znaczenie interpretowanego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2004r FSK 208/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz.55).Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nie sprecyzowano, na czym miałaby polegać błędna interpretacja przez WSA Gliwicach kwestionowanych przepisów, ani też jaka powinna być – zdaniem skarżący- prawidłowa wykładnia tych norm.
Źle został także sformułowany zarzut naruszenia " § 46 pkt.2 " cyt. rozporządzenia. Odnosi on bowiem jednoznacznie tylko do Starosty B. a nie sądu I instancji, a ponadto także i w tym przypadku skarżący nie precyzują dokładnie jednostki redakcyjnej zaskarżonej normy ani sposobu jej naruszenia.
Chybiony jest również zarzut nieuwzględnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 8 czerwca 2000r sygn. akt II SA/Ka 1724/98. Orzeczenie to zostało wydane w sprawie innych osób i nie dotyczy zmiany w ewidencji gruntów polegającej na skorygowaniu powierzchni działki spowodowanej błędem pisarskim przy przepisywaniu dotychczasowych danych z poprzedniego rejestru do nowych ksiąg rejestrowych. Stosownie do art.153 ustawy P.p.s.a. ocena prawna wiąże w sprawie tylko ten sąd, który wydał dane orzeczenie oraz organ, którego działalność była przedmiotem zaskarżenia. Podobną regulację przewidywał art.30 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 11 maja 1995r o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74,poz.368 ze zm.).
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego na podstawie art. 184 orzekł jak w sentencji wyroku.