Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 155/09, Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie uposażenia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Dowódca Wojsk Lądowych w oparciu o rozkaz (...) z dnia (...) września 2002 r. w sprawie zmian organizacyjnych i dyslokacyjnych w wojskowych komendach uzupełnień, dnia (...) listopada 2003 r. zlikwidował stanowisko służbowe R. Z. W związku z odmową przyjęcia zaproponowanego mu innego stanowiska, Dowódca P. Okręgu Wojskowego zwolnił go z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy.
Decyzją z dnia (...) marca 2006 r., Nr (...), Dowódca Wojsk Lądowych stwierdził nieważność decyzji Dowódcy P. Okręgu Wojskowego o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.
R. Z., przyznano świadczenia wynikające ze zwolnienia ze służby oraz emeryturę wojskową, a następnie, w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby wojskowej, potrącono mu świadczenia z tytułu odprawy oraz ekwiwalentu za urlop. Po otrzymaniu tych świadczeń, R. Z. wystąpił z wnioskiem o zwrot potrąconych świadczeń.
Ministerstwo Obrony Narodowej pismem z dnia (...) stycznia 2007 r., Nr (...) w sprawie postępowania i uprawnień żołnierzy, którym stwierdzono nieważność decyzji o zwolnieniu ich ze służby, przesłanym do terenowych organów administracji wojskowej, zobowiązało te organy do wypłaty uposażenia za okres, w którym żołnierze faktycznie pozostawali poza służbą, z zaznaczeniem, że mają to być należności zwaloryzowane zgodnie z przepisami. Odnośnie roszczeń o zwrot potrąconych świadczeń ustalono natomiast, że z uwagi na decyzję o stwierdzeniu nieważności są one nienależne, bowiem podstawa prawna tego świadczenia odpadła.
Po przywróceniu do służby wojskowej R. Z. odmówił zwrotu świadczenia emerytalnego i innych świadczeń.
Wojskowy Komendant Uzupełnień w K. decyzją z dnia (...) września 2008 r., Nr (...), wydaną na podstawie art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750, z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241, poz. 241, z późn. zm.), a także rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowych komend uzupełnień (Dz. U. Nr 66, poz. 613, z późn. zm.), odmówił R. Z. zwrotu kwot potrąconych z uposażenia.
Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. decyzją z dnia (...) grudnia 2008 r., Nr (...), utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję i stwierdził, że w spornym okresie skarżący nie pełnił służby wojskowej, ale otrzymał od Ministerstwa Obrony Narodowej należności pieniężne związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej, w szczególności dwunastomiesięczne uposażenie i odprawę wojskową. Do chwili przywrócenia do służby wojskowej otrzymywał również emeryturę wynoszącą 50-70% uposażenia. Zwrotu tych świadczeń skarżący odmówił. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie skarżący pozostawał w stosunku służbowym, ale nie jako pełniący wówczas czynną służbę wojskową, w związku z czym, prawo do uposażenia powiązane zostało z faktycznym podejmowaniem służby.
Na powyższą decyzję R. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, twierdząc, że należą mu się świadczenia finansowe za okres od dnia 1 lutego 2003 r. do dnia 14 maja 2006 r. niewypłacone w całości z powodu dokonanego potrącenia.
Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 155/09, Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu stwierdzając nieważność decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia (...) września 2008 r. nr (...), wskazał, że przedmiotem badania jest decyzja Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. utrzymująca w mocy decyzję Komendanta Wojskowej Komendy Uzupełnień w Kaliszu w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci świadczenia potrąconego przy wypłacie uposażenia, jako świadczenia nienależnego. Zatem, zdaniem Sądu, znajdujące się w skardze stwierdzenia, iż w sprawie chodzi o przyznanie prawa skarżącego do odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażenia, są zupełnie niezrozumiałe i odnoszące się być może do innej sprawy prowadzonej przez pełnomocnika. Z tych też względów Sąd stwierdził, że nie będzie się odnosił do szerokich wywodów uzasadnienia skargi dotyczących kwestii odsetek i właściwości sądów w tym zakresie.
Sąd wskazał, że zasadniczym i jedynym zagadnieniem prawnym w rozpoznawanej sprawie jest dopuszczalność wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zwrotu kwoty potrąconej z uposażenia.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, zasadnie wskazano w skardze, że w obowiązującym stanie prawnym regulowanym w szczególności przepisami ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej we wskazanej kwestii. Dodatkowo też Sąd podniósł, że w podstawach prawnych rozstrzygnięć organów wojskowych wskazuje się przepisy wyznaczające właściwość organów wojskowych w różnych sprawach, brak zaś wskazania przepisu materialnoprawnego dającego podstawę do wydania skarżonych decyzji. Niewystarczające jest zatem w tym zakresie wskazanie przez organ pierwszej instancji art. 104 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten odnosi się jedynie do formy załatwienia sprawy administracyjnej, ale samodzielnie nie może być uznany za podstawę rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony w postępowaniu.
Na marginesie Sąd zauważył, że podstawą prawną podjętych decyzji nie może być także przywoływane w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji pismo Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej w sprawie postępowania i uprawnień żołnierzy, którym stwierdzono nieważność decyzji o zwolnieniu ich ze służby wojskowej. Jest to bowiem dokument o charakterze wewnętrznym i jako taki nie ma waloru prawa powszechnie obowiązującego, a poza tym nie wynika z niego konieczność dokonywania potrąceń w drodze decyzji administracyjnej.
W związku z tym Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżone decyzje jako pozbawione podstawy prawnej zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc spełniona została przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Nie tylko bowiem organy w swoich rozstrzygnięciach nie wskazują podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, ale też w przepisach ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych nie ma przepisu zezwalającego organowi na podjęcie decyzji takich jakie podjęto w rozpoznawanej sprawie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną złożył Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- art. 104 ust. 1 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 roku o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U z 2008 r. Nr 141 poz. 892), poprzez wadliwe przyjęcie, że przepisy te nie stanowiły właściwej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy odmowy zwrotu potrąconych świadczeń w zaskarżonej decyzji;
- art. 103 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżącemu niesłusznie potrącono należności, do których utracił prawo w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji w sprawie wypowiedzenia stosunku służbowego;
- art. 81 wskazanej wyżej ustawy, poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżącemu przysługuje uposażenie, dodatki i inne należności oznaczone w art. 73 od momentu stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby wojskowej wraz z odsetkami ustawowymi;
- naruszenie przepisów postępowania, to jest:
- art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i przyjęcie tych przepisów jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w wyroku;
- art. 200 powołanej wyżej ustawy, poprzez nieuzasadnione zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kwoty 2,417,00 tytułem zwrotu kosztów postępowania, w sytuacji, w której Sąd zarzuca pełnomocnikowi skarżącego formułowanie zarzutów pozbawionych jakiegokolwiek związku z rozpoznawaną przez ten Sąd sprawą, oraz nie uwzględnienia wniosków skarżącego domagającego się od Sądu rozstrzygnięcia o przysługujących mu świadczeniach finansowych, gdyż ani zasada, ani wysokość tych kosztów nie jest uzasadniona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że prawo żołnierza do uposażenia powstaje pod warunkiem faktycznego stawienia się w celu pełnienia służby i rzeczywistej realizacji tej służby. Dlatego też stwierdzenie nieważności decyzji zwalniającej ze służby, nie uprawnia żołnierza do uposażenia za czas przypadający pomiędzy datą zwolnienia a datą rozpoczęcia ponownego pełnienia służby po wydaniu decyzji o stwierdzeniu nieważności. W niniejszej sprawie nie miała bowiem miejsca kontynuacja pełnienia służby, gdyż żołnierz służby nie pełnił.
Podniesiono, że skutku polegającego na niepełnieniu służby nie uchyla z mocą wsteczną ani wyrok uwzględniający skargę na decyzję zwalniającą ze służby, ani decyzja o stwierdzeniu jej nieważności, ani też kolejne decyzje organu emerytalnego orzekające częściowy zwrot świadczenia emerytalnego, za okres pozostawania w stosunku służbowym. W związku z tym, zdaniem organu, skarżącego należy traktować jako pozostającego w spornym okresie w stosunku służbowym, ale nie jako faktycznie pełniącego wówczas czynną służbę wojskową.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. Z. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu przychylił się do stanowiska Sądu pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
skargą kasacyjna jest zasadna.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia (...) grudnia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia (...) września 2008 r., uznając, że organy nie miały podstawy prawnej do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej w kwestii odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zwrotu kwot potrąconych z uposażenia.
Na wstępie swych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny chciałby wskazać na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II PZP 7/09, stanowiącą, że w sprawach o roszczenia żołnierza zawodowego o potrąconą część uposażenia i o odsetki za zwłokę w wypłacie uposażenia droga przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna, chyba że uprzednio organ administracji wojskowej lub sąd administracyjny uznały się w tych sprawach za niewłaściwe (art. 2 § 3 i art. 191 k.p.c.); wówczas właściwy jest sąd pracy. Podkreślić także należy, że ustalone w ostatnim okresie orzecznictwo obu najwyższych instancji sądowych jednolicie przyjmuje, że żołnierz zawodowy może dochodzić potrąconej części uposażenia i odsetek za jego wypłatę ze zwłoką w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi.
Uznać zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie właściwy będzie sąd administracyjny.
Odnosząc się natomiast do istoty decyzji administracyjnej, zauważyć należy, iż w uchwale tej Sąd Najwyższy podkreślił, że w nowszym orzecznictwie i doktrynie występuje liberalne podejście do poszukiwania podstaw prawnych decyzji, aż do stanowiska dopuszczającego jej domniemanie (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., I OSK 568/06). Tylko bowiem taki sposób podejścia gwarantuje stronie odpowiedni poziom ochrony.
W przedmiotowej sprawie, jak i w sprawie w której orzekał Sąd Najwyższy we wskazanym wyżej orzeczeniu, nie zachodzi potrzeba domniemania formy decyzji. Mając bowiem na uwadze brzmienie art. 8 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych można przyjąć, że forma decyzji daje się wyprowadzić z ustawy w sposób dorozumiany, co odpowiada przyjmowanemu obecnie bardziej liberalnemu podejściu do tego zagadnienia. Za tego typu stanowiskiem przemawia także wykładnia systemowa i funkcjonalna. Przede wszystkim nie jest argumentem przeciwko rozstrzygnięciu w formie decyzji w sprawach o potrącenie części uposażenia i o odsetki okoliczność, że w niektórych przepisach dotyczących praw majątkowych żołnierza zawodowego ustawa wyraźnie stanowi o wydaniu decyzji. Taka wykładnia prowadziłaby bowiem do rozwiązań wzajemnie sprzecznych. Jak bowiem wskazał Sąd Najwyższy, przykładowo, w odniesieniu do dodatków do uposażenia ustawa wprost przewiduje formę decyzji (art. 72 ust. 1 w związku z art. 81 ust. 3), czyli że bez wątpienia właściwy jest sąd administracyjny (art. 8 ust. 1 ustawy), a konsekwencją odmowy uznania tej samej formy rozstrzygnięcia w odniesieniu do potrącenia z wynagrodzenia byłaby konieczność dochodzenia przez żołnierza zawodowego potrąconej kwoty przed sądem powszechnym.
Ponadto zauważyć wypada, że do stwierdzenia w omawianych sprawach właściwości sądów administracyjnych nie jest konieczne jednoznaczne ustalenie, że sprawy te są rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Wskazać także należy, iż sądy te są właściwe także w razie przyjęcia konstrukcji innych aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W niniejszej sprawie także z rozstrzygnięcia decyzji organu odwoławczego opartego na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz uzasadnienia tej decyzji wynikało, że organ ten uznał, iż przedmiotowy wniosek winien być rozpoznany w postępowaniu administracyjnym, a jeśli tak, to postępowanie to winno zakończyć się stosowną decyzją. Zatem z tytułu prawa do uposażenia żołnierzowi zawodowemu przysługuje roszczenie (art. 75 ust. 1 ustawy), o którym rozstrzygają właściwe organy wojskowe w drodze decyzji (rozkazu personalnego), od której można wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 8 ust. 1 ustawy). Zauważyć ponadto należy, że w rozpoznawanej sprawie wydana decyzja jest negatywna, odmawia bowiem skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego w postaci świadczenia potrąconego przy wypłacie uposażenia. Decyzja ta zatem nie nakłada obowiązku, ani nie nadaje uprawnień, a w takiej właśnie sytuacji konieczne byłoby podanie szerszej podstawy prawnej.
Za Sądem Najwyższym powtórzyć należy, że sposoby rozumienia i stosowania przepisów określone są głównie przez sądy, zwłaszcza najwyższe. Jeżeli zatem w określonym przedmiocie istnieje ustalona praktyka sądowa, zgodna z powszechnie przyjętymi metodami wykładni prawa, to jej podważenie – w niezmienionym kontekście społecznym i prawnym – nawet mające podstawę w prawidłowych metodach wykładni, należy uznać za prawnie nieuzasadnione. Stabilizacja orzecznictwa jest bowiem wymagana przez zasadę pewności prawa, należącą do istoty państwa prawnego, o czym stanowi art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stabilność orzecznictwa jest zatem istotną wartością konstytucyjną, która zawsze powinna być uwzględniana przy wykładni prawa.
Nie można zatem przyjąć, aby w niniejszej sprawie były podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w P. z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) oraz poprzedzającej ją decyzji Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia (...) września 2008 r. nr (...) w przedmiocie uposażenia.
Zatem w związku z tym, że w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że decyzje wydane zostały bez podstawy prawnej oraz w związku z okolicznością, że w niniejszej sprawie dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a Sąd pierwszej instancji powinien rozpoznać sprawę merytorycznie. W związku z tym ustosunkowanie się do innych zarzutów skargi kasacyjnej przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy, byłoby przedwczesne.
Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, bowiem niniejsze orzeczenie ma ten skutek, że sprawa będzie rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji ponownie, zatem ponownie tenże Sąd będzie orzekał w zakresie kosztów.
Mając powyższe na uwadze na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 wskazanej wyżej ustawy.