Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 września 2020 r. oddalił skargę B.G. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:
- art. 7 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie w związku z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, polegające na wydaniu orzeczenia na podstawie przypuszczeń co do wystąpienia określonych zdarzeń, domysłów co do czynności podejmowanych w postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym przez organ, jak i przez wywłaszczonych, bezpodstawnych założeń, domniemaniach co do możliwości istnienia w przeszłości jakichś dokumentów albo wystąpienia zdarzeń, jak np. udział w postępowaniu administracyjnym spadkobierców nieżyjącego już wówczas J.P., istnienia pomiędzy byłymi właścicielami umowy, w której w taki sposób ustaliły sposób korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, który uzasadniałaby nieproporcjonalny podział odszkodowania i pominięcie niektórych ze współwłaścicieli, ewentualnie wyrażenie przez współwłaścicieli zgody na nieproporcjonalny podziała odszkodowania na rozprawie, a nie na podstawie obowiązujących przepisów i akt sprawy;
- art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ppsa przez jego niezastosowanie, mimo że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik postępowania, tj. art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że suma naruszeń, do jakich doszło przy wydawaniu przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. orzeczenia z [...] września 1969 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako działka nr [...] o pow. 3139 m2, stanowiącej współwłasność W. P., J. P., H.R., S.R., W.G. i K.G., tj. uznaniu, że nie narusza rażąco prawa umożliwienie udziału w postępowaniu jedynie 2 z 6 współwłaścicieli nieruchomości, skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, dowolny, niczym nieuzasadniony podział kwoty ustalonego odszkodowania, nieprzeprowadzenie rozprawy, pomimo że w treści orzeczenia zawarty jest zapis o jej przeprowadzeniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że orzeczeniem z [...] września 1969 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. wywłaszczono za odszkodowaniem nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], oznaczoną katastralnie jako działka nr [...] o pow. 3139 m2, stanowiącą współwłasność W. P., J. P., H.R., S.R., W.G. i K.G.. Następnie na wniosek B.G., S.G., J.G. (w którego miejsce wstąpiła B.G.), A.S., W.R., R.R., J.R., J.B. oraz J.R. – następców prawnych dawnych współwłaścicieli nieruchomości, wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z 1969 r. w części dotyczącej odszkodowania z powodu podziału odszkodowania bez podstawy prawnej. W piśmie z [...] listopada 2017 r. wskazali ponadto na brak przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jak też skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, tj. J. P., który zmarł 5 lat przed wywłaszczeniem. W wyniku rozpoznania wniosku Minister decyzją z [...] listopada 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w żądanym zakresie, wskazując, że z uwagi na szczątkowy materiał dowodowy niemożliwe było jednoznaczne stwierdzenie wad decyzji skutkujących jej nieważnością.
Mając powyższe na uwadze, podkreślić należy, że rozpoznawana sprawa dotyczyła prawidłowości wydania decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym. Postępowanie takie stanowi wyjątek od wyznaczonej art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych i jak każdy wyjątek nie podlega wykładni rozszerzającej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2021 r., sygn. akt II GSK 1822/21). Podkreślenia przy tym wymaga, że wystąpienie przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności nie może być dorozumiane czy domniemane ani wynikać z procesu wnioskowania czy przypuszczeń (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., I OSK 4357/18, czy z 25 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 353/21). W sytuacji zatem, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy brak jest możliwości wykazania przez stronę wnioskującą o stwierdzenie nieważności bądź ustalenia przez organ, że w sprawie niewątpliwie zaszły przesłanki stwierdzenia nieważności, to z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych brak jest możliwości wzruszenia decyzji objętej wnioskiem.
W rozpoznawanej sprawie, pomimo przeprowadzenia przez organ stosownej kwerendy, nie udało się odnaleźć akt postępowania zakończonego wywłaszczeniem spornej nieruchomości i ustaleniem odszkodowania za tę nieruchomość. W związku z powyższym organ nie miał podstaw do stwierdzenia, że w toku postępowania Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. nie dochowało prawidłowej procedury wywłaszczenia, ustalenia odszkodowania i nie zgromadziło wszystkich wymaganych prawem dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4295/18). Uniemożliwiło to stwierdzenie, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie przeprowadzono wymaganej rozprawy, tym bardziej że w uzasadnieniu kwestionowanej przez skarżących decyzji znalazła się wzmianka o dokonaniu tej czynności procesowej. Uniemożliwiło to również stwierdzenie, że podział kwoty ustalonego odszkodowania, odbiegający od wielkości udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, nie został dokonany zgodnie z odrębnym porozumieniem bądź współwłaścicieli nieruchomości, bądź ich następców prawnych. Z tych samych przyczyn brak było podstaw do uznania, że w postępowaniu w przedmiocie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania w miejsce zmarłego nie wstąpili jego następcy prawni, a wskazanie w decyzji zmarłego współwłaściciela nieruchomości nie było zwykłym przeoczeniem organu prowadzącego postępowanie niestanowiącym kwalifikowanej wady decyzji przemawiającej za stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4394/18).
Należy odnotować, że przepisy ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej "uzt") samodzielnie określały elementy niezbędne w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 22 ust. 1 uzt orzeczenie o wywłaszczeniu powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane (pkt 1), wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie (pkt 2), ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania (pkt 3), wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania (pkt 4), szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 5) oraz pouczenie o środkach odwoławczych (pkt 6). Przepisy tego artykułu były przepisami szczególnymi, które znajdując zastosowanie w ramach postępowania wywłaszczeniowego, wyłączały zastosowanie art. 99 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w 1970 r.
Dysponując wiadomością o śmierci właściciela wywłaszczanej nieruchomości, na etapie postępowania zwykłego można zakładać obowiązek podjęcia kroków w celu ujawnienie jego następców prawnych. Są to jednak obowiązki o charakterze procesowym, których waga dla postępowania nadzwyczajnego musi być oceniana przez pryzmat przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Ewentualne naruszenia w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogą w sprawie zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia prawa materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa, jak wyżej bowiem wskazano, indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu (vide wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 r., sygn.. akt I OSK 3554/18).
Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w myśl przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem (art. 7 ust. 1 uzt). Tym samym organ orzekając o wywłaszczeniu nieruchomości, miał obowiązek orzec również o odszkodowaniu za tę nieruchomość, wyjątkowo tylko odraczając moment wydania orzeczenia w tym przedmiocie nie dłużej niż trzy miesiące na podstawie art. 22 ust. 2 uzt. W przypadku gdy w sprawie wiadomym było, iż jeden ze współwłaścicieli nie żyje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ prawidłowo spełnił dyspozycję art. 23 uzt, wypłacając odszkodowanie spadkobiercom wskazując jako uprawnionych do odszkodowania właśnie spadkobierców zmarłego współwłaściciela. Wynika to z pisma Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia [...] listopada 1970 r. załączonego do akt postępowania administracyjnego. Co prawda postanowienie spadkowe wydane zostało [...] sierpnia 1970 r., jednakowoż autor skargi kasacyjnej nie powołuje się na żaden dowód przemawiający za tym, aby spadkobiercy J. P. nie uczestniczyli w postępowaniu wywłaszczeniowym. Można co prawda rozważać, czy mając świadomość zgonu właściciela przedmiotowej nieruchomości, organ nie powinien w orzeczeniu od razu wskazać spadkobierców jako osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania, czy taż nie należało postępowania odszkodowawczego zawiesić na podstawie art. 90 § 1 pkt 4 kpa w jego pierwotnym brzmieniu, do czasu prawnego rozstrzygnięcia kwestii następstwa prawnego, to jednak naruszenie to, przy uwzględnieniu art. 7 i art. 22 ust. 2 uzt, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma charakteru opisanego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa w brzmieniu obecnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1169/18).
Odnotować przy tym należy, że postępowanie spadkowe, które doprowadziło do ustalenia spadkobierców osoby zmarłej i uregulowania kwestii majątkowych, na skutek bierności osób uprawnionych, przeprowadzone zostało dopiero w 1970 r., zaś zgon J. P. miał miejsce [...] maja 1964 r.
Okoliczności rażącego naruszenia przepisów prawa dających podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji z 1969 r. nie wykazali także skarżący, przy czym, co należy podkreślić, sam autor skargi kasacyjnej wskazał, że nie posiadają oni dowodów na poparcie przynajmniej części swoich twierdzeń. W sytuacji takiej w aktach postępowania administracyjnego, na których w myśl art. 133 § 1 ppsa opierał się Sąd pierwszej instancji, brak było okoliczności pozwalających na stwierdzenie w sposób niebudzący wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie zaszły przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z 1969 r.
W świetle powyższych wywodów żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.
Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.