Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt IVSA/Wr 3/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Klubu [...] w Wałbrzychu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób na linii komunikacyjnej [...].
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: decyzją z dnia [...] Marszałek Województwa Dolnośląskiego, cofnął [...] Klubowi [...] w [...] zezwolenie na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób na linii komunikacyjnej [...], gdyż z poczynionych ustaleń wynikało, że kontrolowani przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego kierowcy wykonywali przewozy osób na linii komunikacyjnej [...] bez zezwolenia, a posługiwali się zezwoleniem Nr 0000022 wydanym [...] Klubowi [...], który nigdy nie wykonywał przewozów osób w swoim imieniu, lecz odstąpił zezwolenie innym przedsiębiorcom, których nazwy widniały również na biletach wydawanych podróżnym. Żaden z tych przedsiębiorców nie posiadał wydanego na jego rzecz zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na tej linii komunikacyjnej. Organ uznał, że nie jest to powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.), ani przewóz zastępczy, o którym mowa w art. 18 ust. 1 tej ustawy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Dolnośląskiego i wskazało, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego ustalono, że [...] Klub [...] odstąpił swoje zezwolenie Nr 0000022 wydane mu w dniu 28 maja 1999 r. innym przedsiębiorcom, którzy wykonują przewozy regularne osób, bez wymaganego zezwolenia, na własny rachunek i odpowiedzialność, za co grozi im kara pieniężna 6000 zł. [...] Klub [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę, w uzasadnieniu podając między innymi, że na tle rozpatrywanej sprawy nie jest przedsiębiorcą wykonującym działalność gospodarczą osobiście, ale we współdziałaniu z innymi podmiotami. Zdaniem skarżącego nie traci on statusu przedsiębiorcy wobec powierzania wykonywania czynności należących do jej zakresu innym osobom, zgodnie z zasadą swobody umów.
Klub podał także, że zawarte przez niego porozumienie w ramach konsorcjum ze wskazanymi podmiotami wyczerpuje cechy umowy użytkowania uregulowanej w przepisach Kodeksu cywilnego. Pojazdy samochodowe zostały obciążone prawem ich używania i pobierania z nich pożytku przez skarżącego. Klub zobowiązał się do wykonywania swego prawa zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. Wskazano, iż w tym zakresie skarżący skorzystał z fundamentalnej zasady swobody umów wynikającej z art. 353 k.c.
Wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt IVSA/Wr 3/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Klubu [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób na linii komunikacyjnej [...].
Sąd uznał, że wydane w przedmiotowej sprawie decyzje nie naruszają ani prawa materialnego, ani przepisów procedury administracyjnej, natomiast podniesione przez skarżącego zarzuty stanowią polemikę z motywami trafnego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz.1371 ze zm.), w szczególności przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 tej ustawy, zgodnie z którym zezwolenie cofa się w razie odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.). Takie powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi dotyczyć może powierzenia pojedynczego przewozu i powinno mieć charakter incydentalny. Wtedy taki przewoźnik ponosi odpowiedzialność za czynności innych przewoźników jak za swoje własne.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie ma podstaw do przyjęcia, że skarżący wykonywał działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu przewozów we własnym imieniu, gdyż przeczą temu okoliczności faktyczne sprawy.
Sąd podkreślił, że skarżący nie kwestionował wyników przeprowadzonej kontroli oraz poczynionych w oparciu o nią ustaleń odnośnie wykonywania przewozu osób na linii komunikacyjnej [...] przez innych przedsiębiorców posługujących się zezwoleniem nr 0000022, wydanym Klubowi w dniu 28 maja 1999 r. na wykonywanie regularnego przewozu osób na tej linii.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu organy administracji trafnie uznały, że skarżący nie wykonywał działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu przewozów we własnym imieniu, lecz odstąpił wydane na jego rzecz zezwolenie wykonywania przewozów osobie trzeciej, a tym samym, że zachodziła w przedmiotowej sprawie przesłanka z art. 24 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy o transporcie drogowym do cofnięcia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie krajowego zarobkowego przewozu osób na linii komunikacyjnej [...].
Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów pierwszej i drugiej instancji, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że czynności objęte działalnością gospodarczą były podejmowane w imieniu skarżącego.
Sąd wskazał, że obowiązek uzyskania licencji na wykonywanie transportu drogowego przed podjęciem starań na wykonywanie określonego rodzaju transportu drogowego obowiązuje od 1 stycznia 2002 r., natomiast Klub uzyskał zezwolenie w dniu 28 maja 1999 r., w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania krajowego drogowego przewozu osób (Dz.U. z 1997 r. Nr 141, poz. 942 ze zm.), która nie przewidywała wydania licencji, lecz jedynie zezwolenia na określone rodzaje transportu drogowego. Ustawa ta w art. 11 ust. 1 pkt 1 wymagała wykazania przez przedsiębiorcę prawa do dysponowania pojazdem samochodowym.
Natomiast art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym umożliwiał przedsiębiorcom, prowadzącym przed 1 stycznia 2002 r. krajowy drogowy przewóz osób, wykonywanie nadal tej działalności przez okres dwóch lat od dnia wejścia w życie ustawy i wystąpienie, nie później niż w terminie sześciu miesięcy przed upływem tych dwóch lat, o uzyskanie licencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał również, że z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, iż osoby niezatrudnione przez skarżącego wykonywały przewozy nie na jego rzecz, lecz na rzecz własną. Przemawia za tym treść złożonych oświadczeń przez te osoby, jak również treść biletów sprzedawanych podróżnym. Sąd podzielił tu stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że bilet to nie tylko paragon fiskalny, ale również dowód na to, z kim podróżny zawarł umowę o przewóz osób lub także bagażu. W niniejszej sprawie, skontrolowane bilety dowodzą, że umowy były zawierane z przedsiębiorcami, których własnością były autobusy, a nie ze skarżącym.
Także argument wykonywania przewozu na podstawie "utworzonego konsorcjum", w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie znajduje uzasadnienia, gdyż ani powołana ustawa o transporcie drogowym ani ustawa - Prawo przewozowe, nie przewidują możliwości tworzenia konsorcjum transportowego, w którym organy konsorcjum mogłyby władać majątkiem przedsiębiorców.
Sąd podkreślił, że w prawie administracyjnym nie obowiązuje zasada, że co nie jest zabronione, jest dozwolone. Beneficjent zezwolenia na wykonywanie przewozu osób nie może go realizować w sposób sprzeczny z ustawą dotyczącą tego zezwolenia.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 marca 2006 r., skargę kasacyjną złożył pełnomocnik skarżącego, radca prawny A. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy w sytuacji, gdy brak jest przesłanek do jego zastosowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w zaskarżonym wyroku bezzasadnie uznał, że materialnoprawną podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w szczególności art. 24 ust. 4 pkt 4 tej ustawy oraz, że zaistniały przesłanki określone dla obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia wymienione w art. 24 ust. 4 ustawy.
W ocenie skarżącego nie było żadnych podstaw do zastosowania powołanego przepisu i na tej podstawie do uznania za prawidłową decyzji w zakresie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na wykonywanie przewozu osób.
Podniesiono również, że w rozumieniu wówczas obowiązującej ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) status przedsiębiorcy posiadała osoba, która zawodowo i we własnym imieniu podejmowała i wykonywała działalność gospodarczą, a więc działalność gospodarczą można wykonywać także we własnym imieniu, ale na rachunek innych osób. Zdaniem skarżącego nie traci również statusu przedsiębiorcy osoba powierzająca wykonanie czynności należących do jej zakresu działalności innym osobom, zgodnie z zasadą swobody umów. Dlatego dla przyjęcia, że działalność jest wykonywana we własnym imieniu istotne jest jedynie to, aby wszelkie czynności objęte taką działalnością podejmowane były w imieniu prowadzącego działalność gospodarczą. Natomiast wymogu wykonywania działalności gospodarczej we własnym imieniu nie można, zdaniem skarżącego, rozumieć jako wymogu wykonywania jej osobiście.
Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż z faktu, że ustawy nie regulują któregoś zagadnienia czy problemu nie można wyprowadzać tezy, że takie działanie jest zabronione. Dlatego bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu podane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ani przepisy ustawy o transporcie drogowym, ani przepisy ustawy - Prawo przewozowe nie przewidują tworzenia konsorcjum transportowego, w którym organy konsorcjum mogłyby władać majątkiem przedsiębiorców.
Skarżący wskazał, że zawarte przez niego porozumienie z innymi przedsiębiorcami wyczerpuje cechy umowy użytkowania uregulowanej w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 252-265 K.c.), wobec czego należy ją tak traktować bez względu na jej dosłowną nazwę i brzmienie.
Podniesiono, że skoro tytuł prawny oraz prawo do dysponowania pojazdami zostały zweryfikowane w postępowaniu o wydanie zezwolenia przez Prezydenta Wałbrzycha, w którego wyniku stwierdzono, że [...] Klub [...] posiada prawo do dysponowania pojazdami samochodowymi i na tej podstawie wydano zezwolenie, to niezrozumiałym dla skarżącego jest dlaczego następnie to prawo zostało zakwestionowane.
Nieuzasadnione zdaniem skarżącego, bo nie poparte żadną podstawą prawną jest także twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że w przedmiotowej sprawie nie może powoływać się na zastrzeżenie art. 24 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy o transporcie drogowym, w związku z art. 5 powołanej ustawy - Prawo przewozowe, gdyż dotyczy to sytuacji powierzenia pojedynczego przewozu.
Stanowisko Sądu poparte jest jedynie wypowiedzią bliżej nieokreślonej osoby w Ministerstwie Infrastruktury, co nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczpospolitej Polskiej.
Skarżący podniósł, że art. 16 powołanej ustawy - Prawo przewozowe nie wskazuje, że umowa przewozu zostaje zawarta z przewoźnikiem, którego dane są na bilecie. Bilety są wydawane z kas zafiskalizowanych wyłącznie w związku z obowiązkami podatkowymi właścicieli pojazdów i mają charakter paragonów fiskalnych. Umowa łącząca skarżącego z przewoźnikami traktowała ich jako odrębne podmioty podatkowe. Skarżący wskazał, że sprzedaż usługi transportowej nastąpiła na jego rachunek, ale podmiotem inkasującym fizycznie pieniądze był właściciel (kierowca) pojazdu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 174 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzut skargi kasacyjnej oparty został na niewłaściwym zastosowaniu art. 24 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
W dacie wydania decyzji organu drugiej instancji, to jest w dniu 21 września 2004 r. przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 stanowił, że zezwolenie cofa się w razie:
... "4) odstąpienia zezwolenia osobie trzeciej, przy czym nie jest odstąpieniem zezwolenia powierzenie wykonania przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz.U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm)..."
W ustalonym stanie faktycznym sprawy [...] Klub [...] w Wałbrzychu mógł powierzyć wykonywanie przewozu innemu przewoźnikowi, o którym mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, który to przepis stanowił, że "przewoźnik może powierzyć wykonywanie przewozu innym przewoźnikom na całej przestrzeni przewozu lub jej części, jednakże ponosi odpowiedzialność za ich czynności jak za swoje własne".
Czy zatem w niniejszej sprawie skarżący Klub [...] powierzył wykonywanie przewozu innemu przewoźnikowi? Na pytanie to należy odpowiedzieć negatywnie.
W myśl bowiem art. 4 pkt 15 powołanej ustawy o transporcie drogowym przewoźnikiem drogowym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego.
Podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania licencji (art. 5, art. 103 ust. 2 powołanej ustawy o transporcie drogowym).
Z akt sprawy wynika, że żaden z prowadzących transport drogowy przedsiębiorców nie posiadał uprawnień do jego wykonywania, a posługiwał się uprawnieniami udzielonymi skarżącemu Klubowi Sportowemu.
Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przyjął, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie przepis art. 24 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy o transporcie drogowym oraz zasadnie uznał, że przedsiębiorcy wykonywali usługi przewozu nie na rzecz skarżącego Klubu [...], lecz na swoją własną, o czym świadczą sprzedawane podróżnym bilety. Umowa przewozu zawierana zatem była z przedsiębiorcą wykonującym usługę przewozu.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 16 powołanej ustawy - Prawo przewozowe umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku transportu. W bilecie na przejazd określa się wysokość należności za przejazd oraz dane potrzebne do ustalenia zakresu uprawnień podróżnego.
Nie jest zatem trafny zarzut skargi kasacyjnej, że bilety są wydawane jedynie dla celów fiskalnych.
Nie ulega wątpliwości, że przewóz drogowy osób jest działalnością gospodarczą. Jednak z uwagi na specyfikę tej działalności mają do niej zastosowanie przepisy odrębne w postaci ustaw - Prawo przewozowe oraz ustawy o transporcie drogowym. Powoływanie się zatem w skardze kasacyjnej na ogólne przepisy o działalności gospodarczej bez uwzględnienia specyfiki zawartej w powołanych wyżej przepisach jest zarzutem chybionym.
Taka wykładnia przepisów o swobodzie działalności gospodarczej doprowadziłaby w rezultacie do akceptowania prowadzenia przewozu drogowego osób przez przedsiębiorców nielegitymujących się szczególnymi zezwoleniami (licencjami) przewidzianymi w przepisach o transporcie drogowym i prawie przewozowym, co miało miejsce w tej sprawie.
Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie określa art. 183 § 2 powołanej ustawy.
W tej sprawie przesłanki te nie występują. W związku z tym, że skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie związanym z niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego, to dla oceny trafności tego zarzutu miarodajne są niepodważone ustalenia faktyczne zawarte w zaskarżonym wyroku.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.