Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 271/05 oddalił skargę E. i P. K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] nr [...].
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Wojewoda [...] decyzją z dnia 4 grudnia 2003 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Powiatu P. w sprawie zmian w rejestrze ewidencji gruntów obrębu K., gmina B.. Decyzję podpisał, powołując się na upoważnienie powyższego organu, J. P., Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego.
Główny Geodeta Kraju, po rozpatrzeniu odwołania H. i K. O., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i umorzył postępowanie przed tym organem. W uzasadnieniu Główny Geodeta Kraju powołał się na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 grudnia 2003 r. nr [...] i stwierdził, że została ona na podjęta z naruszeniem przepisów o właściwości. Powołane rozstrzygnięcie zostało bowiem wydane z upoważnienia Wojewody, podczas gdy organem wyższego stopnia, w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. – dalej K.p.a.) w stosunku do starosty wykonującego zadania z zakresu ewidencji gruntów i budynków jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Geodety Kraju wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i P. małż. K. Domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia, podnieśli, iż ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.) nie rozstrzyga kto i na czyj wniosek powołuje wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. W konsekwencji statut [...] Urzędu Wojewódzkiego nie przewiduje stanowiska wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, zaś wykonanie czynności z zakresu nadzoru kartograficznego i geodezyjnego Wojewoda [...] powierzył Dyrektorowi Wydziału Rozwoju Regionalnego.
Zatem, w ocenie skarżących, to Wojewoda [...] jest organem nadzoru i kontroli w zakresie kartografii i geodezji, wykonującym swoje obowiązki, poprzez podległe mu służby administracyjne. Wynika to, ich zdaniem, z art. 6a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na poparcie swego stanowiska, skarżący powołali się na publikację pt. "Kompetencje po reformie administracji publicznej" Wydawnictwa Defin Warszawa 2000, str. 215, pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomskiego.
W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej jest wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, a zatem tylko ten ostatni organ był właściwy w sprawie, a nie wojewoda.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 20 maja 2005 r. oddalił skargę E. i P. K. W motywach wyroku podał, iż Główny Geodeta Kraju słusznie uznał, że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. był w rozpoznawanej sprawie wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Wynika to wprost z art. 7b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w którym ustawodawca dokonał wyraźnego wyodrębnienia wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, wskazując go, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a więc władnego do prowadzenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji w myśl art. 157 § 1 K.p.a. Wprawdzie przepis art. 7b ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego działa w imieniu wojewody, niemniej jednak zadania wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, określone przez ustawodawcę w art. 7 b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, stanowią jego zadania własne i to on, a nie wojewoda, jest organem w znaczeniu procesowym (w ujęciu K.p.a.).
Ustosunkowując się do przywołanego przez skarżących przepisu art. 6a ust. 1a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poza przekazanymi już wyżej uwagami, należy podnieść, iż mówi on o organach nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, tymczasem w niniejszej sprawie chodziło o wskazanie organu wyższego stopnia, tzn. organu nadzoru w rozumieniu K.p.a., w stosunku do starosty jako organu administracji geodezyjnej i kartograficznej, a o tym traktuje właśnie art. 7b ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Przy przyjęciu poglądu odmiennego niż zaprezentował Główny Geodeta Kraju, za nieracjonalne należałoby uznać wyodrębnianie wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, jako organu w rozumieniu K.p.a. (faktu takiego wyodrębnienia wprost przez ustawę nie dostrzega powołana przez skarżących publikacja).
Art. 7b Prawa geodezyjnego i kartograficznego jest przepisem kompetencyjnym, upoważniającym - z mocy ustawy - wyłącznie wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego do podejmowania konkretnych działań władczych w zakresie spraw w nim określonych. Są to jak zadania własne wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego Oznacza to tym samym, że wojewoda nie może podejmować tych zadań, zamiast lub obok wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego i dowolnie powierzać ich wykonanie podległym mu służbom administracyjnym, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.
W ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne nie ma przepisu, który upoważniałby wojewodę do załatwienia spraw administracyjnych należących do kompetencji wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, określonych w art. 7 b ust.
- 2. Takie uprawnienia nie wynikają też z art. 32 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872, ze zm).
Zgodzić się również należy z Głównym Geodetą Kraju, iż wpływu na wynik niniejszej sprawy nie mogły mieć pozostałe kwestie podniesione przez skarżących, tzn. treść statutu urzędu wojewódzkiego i zagadnienie trybu powoływania wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego.
W świetle powyższego należy stwierdzić, iż wykonanie przez Wojewodę [...] zadania, które zgodnie z ustawą przepisane zostało wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, stanowiło naruszenie właściwości rzeczowej, tj. art. 19 K.p.a. oraz art. 7 b ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Zatem rozstrzygniecie zawarte w zaskarżanej decyzji Głównego Geodety Kraju jest prawidłowe i zgodne z prawem, bowiem decyzja wydana przez organ, który nie był właściwy w sprawie, jako naruszająca przepisy o właściwości winna być wycofana z obiegu prawnego.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i P. K., zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2005 r. sygn. IV SA/Wa 271/05 oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Powyższemu orzeczeniu zarzucili naruszenie art. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 127 K.p.a. W uzasadnieniu stwierdzili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił się od rozstrzygnięcia zagadnienia trybu powoływania wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego oraz kwestii organu właściwego do rozpoznania odwołań w sytuacji niepowołania organu przewidzianego w art. 7b Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego. Takie postępowanie Sadu I instancji, w ocenie skarżących, jest uchylaniem się od rozstrzygnięcia meritum sprawy a jednocześnie prowadzi do przewlekłości postępowania.
Skoro - zdaniem skarżących - w województwie [...] nie został powołany wojewódzki inspektor nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, to powstała obecnie sytuacja, że "odwołanie" będzie ponownie musiał rozpoznać Wojewoda [...], którego decyzja znów będzie uchylona z uwagi na niewłaściwość. Pytania stawiane przez skarżących w demokratycznym państwie prawa, jakim w myśl Konstytucji jest Rzeczpospolita Polska, powinny być pytaniami retorycznymi. "Ponadto zaskarżanie decyzji gwarantuje Konstytucja w art. 78, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Również Kodeks postępowania administracyjnego w art. 127 § 1 przewiduje, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji ".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.
Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. NSA nie może jedynie domyślać się intencji autora skargi ani wnioskować na czym strona opiera swoje żądanie rozstrzygnięcia. Sąd nie jest też uprawniony do zastępowania stron oraz konkretyzowania, korygowania i uzupełniania za nie zarzutów skargi kasacyjnej. Nie może zatem z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych wad niż wskazane w skardze kasacyjnej (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004 r., str.259).
Stosownie do art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Obowiązkiem autora skargi jest przedstawienie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych naruszonych przez sąd zaskarżonym wyrokiem i wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów prawa materialnego, bądź opisanie istotnego wpływu naruszenia przepisów prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd. Należy podkreślić, że naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organami administracji publicznej.
Sporządzenie skargi kasacyjnej obwarowane jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1- 3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanemu pełnomocnikowi zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający sądowi II instancji dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego orzeczenia.
Skarga kasacyjna wniesiona w przedmiotowej sprawie nie odpowiada przedstawionym wymogom. Nie wskazano w niej nawet, na której z podstaw określonych w art. 174 P.p.s.a. została ona oparta. W skardze kasacyjnej sformułowano jedynie zarzut dotyczący między innymi art. 127 K.p.a., nie precyzując, o który z paragrafów tego przepisu autorowi skargi kasacyjnej chodzi. Niezależnie od tak istotnej wady, tak sformułowany zarzut jest chybiony. Art. 127 K.p.a. odnosi się wyłącznie do postępowania przed organami administracji publicznej, nie ma zaś zastosowania do postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie przed sądami administracyjnymi od 1 stycznia 2004 r. reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie Kodeks postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosując art. 127 K.p.a., nie mógł zatem tego przepisu naruszyć.
Nieskuteczne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 i art. 78 Konstytucji RP. Pierwszy z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia, nie może więc być przedmiotem merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naruszenia art. 78 Konstytucji strona zdaje się upatrywać w pozbawieniu jej w przyszłości prawa do domagania się rozpatrzenia jej sprawy przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu P. Tymczasem kwestia ta nie była i nie mogła być rozstrzygana w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Warszawie była wyłącznie decyzja Głównego Geodety Kraju, a zatem legalność jedynie tego aktu oceniał Sąd I instancji. Powołana decyzja, wyrok WSA w Warszawie oraz niniejszy wyrok NSA dowodzą, że w rozpatrywanej sprawie strona miała zagwarantowane uprawnienia przewidziane w art. 78 Konstytucji RP.
Z tych względów trzeba uznać, że rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Dlatego stosownie do art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.