Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1880/04 oddalił skargę S. Ł. wniesioną na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia [...], nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku S. Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...], nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1, 3, 4 K.p.a. umorzono postępowanie administracyjne.
Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy: aktem własności ziemi z dnia [...], nr [...] Naczelnik Powiatu w [...], działając w oparciu o przepisy ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250) stwierdził, że W. L. i L. A. L. stali się z mocy prawa właścicielami nieruchomości składającej się z działek gruntu oznaczonych nr 109, 122, 152, 179, 354, 360, 395, 427 o łącznej powierzchni 19,99 ha, położonej w [...] powiat [...] wraz z zabudowaniami.
Decyzją z dnia [...], nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art.156 § 1 i art.157 § 3 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności aktu własności ziemi z dnia [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, działając w oparciu o przepis art.105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464), umorzył postępowanie w sprawie wniosku S. Ł. o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...], nr [...]. Wyrokiem z dnia 28 października 1992 r., sygn. akt II SA 664/92 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. Ł. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...], nr [...].
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ wskazał, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została w trybie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] w trybie art. 156 K.p.a., zatem wydanie kolejnej decyzji w tym samym trybie skutkowałoby zaistnieniem przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., tj. tożsamością sprawy. Zgodnie zaś z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 57, poz. 603, ze zm.) do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250, ze zm.) nie stosuje się przepisów K.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji, a postępowanie podlega umorzeniu bez względu na rodzaj podnoszonych zarzutów.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił argumentację organu i uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż w pismach z dnia 22 marca 2004 r. i z dnia 13 lipca 2004 r. S. Ł., powołując się na przepis art.145 § 1 pkt 1, 3, 4 K.p.a., domagała się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją - aktem własności ziemi z dnia [...], nr [...] Naczelnika Powiatu w [...]. W dniu 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464 ze zm.), która w art. 63 ust. 2 stwierdza, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 ze zm.), nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji.
Jednocześnie przepis art. 63 ust. 3 ustawy wskazuje, że postępowanie administracyjne toczące się w sprawach wymienionych w art. 63 ust. 2 ustawy podlega umorzeniu. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wskazanych wyżej trybów nadzwyczajnych przewidzianych w postępowaniu administracyjnym w zakresie wzruszenia ostatecznych decyzji nie stosuje się, chociażby te decyzje były dotknięte takimi kwalifikowanymi wadami, które w innych sytuacjach niż uregulowane w tym przepisie skutkowałyby zastosowaniem jednego z wymienionych wyżej trybów. Jednocześnie ustawodawca przesądził, że toczące się postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych wymienionych w art. 63 ust. 2 ustawy podlegają umorzeniu.
Sąd pierwszej instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1999 r., sygn. akt II SA 569/99 oraz z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1603/98 stwierdził, że od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji publicznej nie są władne zajmować się oceną legalności ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S. Ł.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła nieustosunkowanie się do dokumentów wymienionych w skardze, np. pisma Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...], a także nieprzeanalizowanie dokumentacji dotyczącej nieruchomości rolnej położonej w [...], pow. [...].
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że zmiany stanu prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji oraz ewentualne zgłoszenie przez strony nowych wniosków lub żądań są okolicznościami, które nie mogą mieć wpływu na wynik sądowej kontroli, bowiem z ukształtowanego orzecznictwa wynika, iż sąd administracyjny jest władny orzekać nie tylko o zgodności z prawem decyzji ostatecznej bezpośrednio wskazanej, lecz także o zgodności z prawem wszystkich poprzednich decyzji organów administracji, rozstrzygających o istocie tego samego stosunku administracyjnego, chociażby nawet były wydane w trybie wznowienia postępowania, aż do pierwszej wydanej w sprawie decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli takie decyzje naruszają lub sankcjonują naruszenie prawa we wszystkich decyzjach.
Skarżąca wskazała, że postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] (sygn. akt [...]) stwierdzono nabycie przez nią uprawnień do dziedziczenia gospodarstwa rolnego po W. L., zatem na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie było przesłanek do uwłaszczenia małżeństwa W. i L. L. gospodarstwem skarżącej. Zdaniem skarżącej głównym inicjatorem wydania aktu własności ziemi z dnia [...] był geodeta M. D., rodzony brat L. L., który na podstawie art. 24 § 1 i 2 K.p.a. podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie.
Ponadto skarżąca zarzuciła, że pozbawiono ją obrony praw, bowiem nie została zawiadomiona o prowadzonym uwłaszczeniu jej gospodarstwem rolnym małżeństwa W. i L. L.. Skarżąca powołała się na przepis art. 179 § 1 K.c., który stanowi, że jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że się zrzeknie, zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego, do zrzeczenia się nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. W przedmiotowej sprawie takie okoliczności nie nastąpiły, zatem organ administracji nie miał prawa rozporządzić majątkiem skarżącej.
W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i wszystkich poprzednich decyzji, a także unieważnienie aktu własności ziemi z dnia 6 czerwca 1974 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać określone wymagania formalne i materialne. Skarga kasacyjna jest pismem procesowym o szczególnym charakterze i dlatego powinna spełniać wymogi określone w przepisach art. 46 i art. 47 P.p.s.a. przewidziane dla pism w postępowaniu sądowym.
Są to wymogi formalne, których braki mogą być usunięte w trybie art.
49. Wymogi materialne skargi kasacyjnej określone zostały natomiast w art. 176 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem skarga kasacyjna powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.
Braki w zakresie wymienionych wymogów są nieusuwalne i wyłączają możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia. W myśl bowiem art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, które określa stosownie do art. 176 jej autor. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a. (nieważność postępowania), które Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu, treść skargi kasacyjnej przesądza o możliwości kontroli kasacyjnej i jej zakresie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera istotne braki materialne w postaci niewskazania jej podstaw.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W każdym wypadku zarzut naruszenia prawa musi być skonkretyzowany przez autora skargi kasacyjnej, przez precyzyjne wskazanie przepisu prawa do jakiego odnosi się zarzut.
Niewskazanie konkretnego przepisu, którego naruszenie zarzuca się sądowi administracyjnemu pozbawia tym samym skarżącego prawa poddania zaskarżonego orzeczenia ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji nieustosunkowanie się do dokumentów wymienionych w skardze i nieprzeanalizowanie dokumentacji dotyczącej nieruchomości. Nie wskazuje jednak żadnego przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który został w ten sposób naruszony przez Sąd I instancji, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
Niewskazanie podstawy kasacji oraz jej uzasadnienia uniemożliwia badanie zasadności skargi, a więc rozpoznanie sprawy (por. post. SN z 6 grudnia 1996 r. II UKN 24/46, OSNP 1997, nr 13, poz. 242).
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w zw. z art. 178 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.