Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1505/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie, z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.
Dyrektor Oddziału Regionalnego powołał się na przepisy art. 29 i art. 13 ust.6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz.398 ze zm.). Wskazał, że H. S. w dniu 23 stycznia 2007 r. wystąpiła o wydanie decyzji trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Organ ustalił, że wnioskodawczyni korzysta ze świadczeń pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego i obiadów. Jest osobą o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Jej córka K. S. jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w Kielcach jako bezrobotna, a syn Ł. S. wyjechał do pracy za granicę. Wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości oraz gospodarstwa rolnego we wsi C., gmina S. Gospodarstwo to wydzierżawiła do dnia 28 sierpnia 2016 r. Dom w C. zamieszkiwany jest przez matkę zainteresowanej, a nie przez dzierżawcę gospodarstwa rolnego. Przepis art. 29 stanowi, że w sytuacji wyjątkowej, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym innej osobie, niż żołnierz służby stałej. Dyrektor wywodził, że wyjątkowość sytuacji strony jest przesłanką konieczną do wydania decyzji, ale wyłącznie pod warunkiem występowania w danej miejscowości wolnego zasobu mieszkaniowego. Zasób Agencji przeznaczony jest bowiem wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych. Organ uznał, że nie występują przesłanki z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Sytuacja H. S. nie jest wyjątkowa. Posiada ona gospodarstwo rolne i dom, w którym mogłaby zamieszkać. Dodał, że strona ubiega się o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym położonym w K., przy ulicy [...], z którego to lokalu w dniu 17 lipca 2006 r. została wyeksmitowana (pozostał dług w wysokości 40493,20 zł). Dyrektor stwierdził nadto, że lokal ten nie może być przedmiotem rozpatrywania, gdyż został zasiedlony przez żołnierza zawodowego służby stałej. Argumentował jeszcze, iż w Kielcach utrzymuje się wyjątkowo trudna sytuacja mieszkaniowa żołnierzy zawodowych.
W odwołaniu H. S. zarzuciła naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Stwierdziła, że w jej przypadku wystąpiła wyjątkowa sytuacja i kwalifikuje się ona wraz z dziećmi do przyznania lokalu, z tym, że nie musi to być mieszkanie przy ulicy S. Może to być inny lokal, o podobnej powierzchni i standardzie. Zdaniem odwołującej się, wyeksmitowana została wbrew prawu. Jest rencistką i nie ma do niej zastosowania ustawa o egzekucji w administracji. Zgodnie z prawem wyeksmitowanie jej powinno nastąpić w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. Wtedy należałoby przyznać jej lokal socjalny. O wyjątkowości sytuacji świadczy także i to, że mąż skarżącej, emerytowany żołnierz, z którym rozwiodła się, zobowiązał się przed Sądem w sprawie o rozwód do pokrywania w ramach świadczeń alimentacyjnych, kosztów utrzymania mieszkania w K. przy ulicy S., które zajmowali. Skarżąca długo nie wiedziała, że zaniechał uiszczania opłat. Tak więc to mąż jest dłużnikiem WAM, on nie opłacał czynszu, co mogłoby skutkować jego eksmisją. Dodała, że syn i córka uczą się. Odwołująca się pobiera rentę w kwocie około 400 zł. Dom, którego jest właścicielką nie nadaje się do zamieszkania. Jest w stanie surowym, wykończono tam jedynie jeden pokój na parterze, który zajmuje jej matka oraz korytarz.
Utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przytoczył treść przepisu art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Według Prezesa, w przepisie tym nie sprecyzowano, jakie przypadki należy uznać za wyjątkowe. Ocenę tego pozostawiono organowi. Osoba wnioskująca powinna natomiast udowodnić i wykazać obiektywne przesłanki pozwalające na uznanie sytuacji za wyjątkową. Organ odwoławczy wywodził, że decyzje podejmowane tym trybie mają charakter uznaniowy. Pozytywne rozstrzygniecie wniosku uzależnione jest od faktycznych możliwości Agencji oraz sytuacji żołnierzy zawodowych w zakresie zakwaterowania. Ocenie podlega także istnienie po stronie osoby zainteresowanej "wyjątkowej sytuacji". Na podstawie oświadczenia sołtysa wsi C. i Wójta Gminy Strawczyn oraz zaświadczenia Komendanta Komisariatu Policji organ ustalił, że budynek w C. jest wykończony i nadaje się do zamieszkania. Ocenił, że sytuacja skarżącej nie jest wyjątkowa. Pozytywnej decyzji nie można wydać tym bardziej, że na terenie garnizonu Kielce utrzymuje się trudna sytuacja mieszkaniowa kadry zawodowej. Na realizację prawa do zamieszkania w lokalu mieszkalnym oczekuje 46 żołnierzy z rodzinami oraz 14 samotnych. Wolne lokale mieszkalne w Kielcach i w miejscowościach pobliskich Agencja przeznacza wyłącznie na zakwaterowanie żołnierzy zawodowych. Prezes stwierdził, że ustawowym zadaniem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest zapewnienie żołnierzom zawodowym zakwaterowania w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy górują więc nad oczekiwaniami innych osób w tym zakresie i uniemożliwiają wydanie zainteresowanej decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w trybie art. 29 ustawy. Odnosząc się do pozostałych okoliczności podniesionych w odwołaniu, Prezes wskazał, że skarżąca została wykwaterowana w dniu 17 listopada 2006 r., z uwagi na niedopełnienie obowiązku zwolnienia lokalu, orzeczonego decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w Kielcach z dnia 28 maja 2002 r. Skarga na tę decyzję została odrzucona postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Kr 2243/02). Według organu, obowiązek zwolnienia lokalu wynikał z art. 41 ust.3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2006 r. Wykwaterowanie nastąpiło z tytułu posiadania przez skarżącą domu jednorodzinnego na terenie gminy S., a nie z powodu zadłużenia. Nadto, w dacie rozstrzygnięcia o zwolnieniu lokalu skarżąca nie należała do kręgu osób, wobec których organ był zobowiązany do wystąpienia do sądu z pozwem o opróżnienie lokalu. Niepełnosprawność skarżącej ma charakter czasowy i dotyczy okresu: od dnia 5 kwietnia 2004 r. do dnia 31 lipca 2009 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie jej prawa do zamieszkiwania wraz z dziećmi w lokalu należącym do zasobów Sił Zbrojnych RP. Zarzuciła naruszenie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP poprzez jego niezastosowanie. Przyznała, że decyzja ma charakter uznaniowy. Zauważyła, iż argument o posiadaniu przez nią domu nie dotyczy jej dorosłych dzieci. Należałoby rozważyć możliwość przyznania im samodzielnych lokali mieszkalnych. W C. do zamieszkania nadają się jedynie dwa pomieszczenia zajmowane przez matkę skarżącej, która oddłużyła nieruchomość, spłacając kredyt skarżącej i jej męża uzyskany pod hipotekę domu, a nadto ma służebność mieszkania. Tak więc skarżąca jest właścicielką domu, ale nie ma gdzie mieszkać. Jej dzieci natomiast nie mają ani majątku, ani domu. Kwalifikują się do uznania ich za bezdomnych. Wskutek eksmisji zabrano im rzeczy osobiste, dokumenty. Wobec tego miały trudności z kontynuowaniem nauki. Córka nie mogła rozpocząć studiów, a syn nie obronił pracy licencjackiej. Skarżąca dalej wywodziła, że wyeksmitowanie nastąpiło w związku z zadłużeniem. Orzeczenie o niepełnosprawności miało być wydane już w 1996 r. Według wiedzy skarżącej, w zasobach WAM są wolne mieszkania. Świadczy o tym fakt, że ich rzeczy znajdują się ponad rok w jakimś mieszkaniu wojskowym, a jej mieszkanie przy ulicy S. stało puste przez wiele miesięcy.
W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o oddalenie skargi. Argumentował jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że zarzuty dotyczące okoliczności przymusowego wykwaterowania nie odnoszą się do niniejszej sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył treść art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Według tego przepisu, w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgoda Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie, niż żołnierz służby stałej. Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż wydanie takiej decyzji nie jest obligatoryjne. Z użytego sformułowania "może wydać" wynika, iż podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego załatwienia sprawy. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest zatem ograniczona. Sąd może badać tylko, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ w sposób prawidłowy dokonał niezbędnych ustaleń i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W świetle art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP sytuacją wyjątkową będzie taka, która świadczy o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osobę we własnym zakresie. W niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie prawidłowo stwierdził, że H. S. posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Skarżąca jest właścicielką gospodarstwa rolnego we wsi C. na terenie gminy S. oraz nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, który, jak wynika z akt sprawy, jest wykończony i nadaje się do zamieszkiwania. Nie można zatem w tym przypadku mówić o braku możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez zainteresowaną we własnym zakresie. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Krakowie z dnia 21 maja 2007 r. wynika, iż w miejscowości Kielce od lat utrzymuje się wyjątkowo trudna sytuacja mieszkaniowa żołnierzy zawodowych. Sąd podziela stanowisko organu, że ustawowym obowiązkiem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej jest realizacja uprawnień żołnierzy pełniących zawodową służbę wojskową. Zatem w pierwszej kolejności na podstawie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uprawnieni do lokalu są żołnierze zawodowi. Kiedy potrzeby mieszkaniowe osób uprawnionych na gruncie tej ustawy nie są zaspokojone, to interes tej formacji z pewnością góruje nad interesem jednostki, która dodatkowo z tej grupy się nie wywodzi i ma gdzie zamieszkać. W ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzuty podniesione w skardze nie podważają dokonanych w sprawie ustaleń organu, wskazujących, iż sytuacja H. S. nie ma charakteru wyjątkowego. Podniesione argumenty dotyczą de facto ułatwień w życiu skarżącej i nie dają podstaw do przyznania jej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.
W skardze kasacyjnej H. S. zaskarżyła wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Oparła skargę kasacyjną na następującej podstawie:
naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) poprzez ograniczenie się przez Sąd do rozpatrzenia tylko niektórych, wybiórczo potraktowanych, ze wskazanych przez Skarżącego w treści skargi zarzutów i wniosków, tym samym pominięcie wielu istotnych kwestii podnoszonych przez Skarżącego, podczas gdy Sąd powinien rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Naruszenie przez Sąd wskazanego przepisu skutkowało oddaleniem skargi jako niezasadnej i w konsekwencji nierozpoznaniem sprawy ad meritum, w sytuacji, gdy zarówno treść skargi, jak i oświadczenia Skarżącej złożone na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wskazywały okoliczności sprawy, do których Sąd w ogóle albo tylko w ograniczonym zakresie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wywodziła, że sąd ma nie tylko prawo do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Nawiązując do swoich oświadczeń złożonych na rozprawie stwierdziła, że jej trudna sytuacja życiowa jest konsekwencją nieudanego związku małżeńskiego z R. S., który został skazany za znęcanie się nad żoną. Skarżąca padła ofiarą przemocy domowej, gdyż agresywne zachowanie byłego męża wynikało z jego zawodowych doświadczeń jako żołnierza i nadużywania alkoholu również w związku z wykonywaniem czynności służbowych. Skarżąca jest więc osobą, która znalazła się i znajduje się w trudnej sytuacji życiowej z powodów, które obciążają moralnie Wojsko Polskie. Oznacza to, że Wojskowa Agencja Mieszkaniowa, jako instytucja ściśle związana z Wojskiem Polski, powinna czuć się moralnie odpowiedzialna za poprawienie sytuacji życiowej H. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustanawia zatem obowiązek przestrzegania granic sprawy, czyli zakaz badania legalności innej sprawy administracyjnej, niż ta, w której wniesiono skargę. Wskazuje jednocześnie, iż trakcie tego rozstrzygania, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie zastrzeżenia zawartego w art. 134 § 1 in fine P.p.s.a. polegałoby na tym, że Sąd, ograniczyłby się zbadania zarzutów zawartych w skardze, albo zastosowałby środek zawnioskowany przez skarżącego, mimo że stanowiłoby to naruszenie jednego z przepisów zawartych w art. 145 - 150 P.p.s.a. Wreszcie, błędne byłoby ograniczenie się do podstawy prawnej wskazanej w skardze, gdyby nie stanowiła ona podstawy załatwienia sprawy administracyjnej. Żadne z takich naruszeń nie odnosi się do zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji zbadał legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia normy materialnej, stanowiącej podstawę orzekania w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkania w lokalu mieszkalnym, tj. art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz.398 ze zm.). Wyczerpująco rozważył przesłanki wydania decyzji stwierdzającej prawo do lokalu mieszkalnego oraz wskazał na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia. Prawidłowo ocenił trafność decyzji uznaniowej z punktu widzenia ustawowych kryteriów wyboru rozstrzygnięcia. Nie można zatem przyjąć, by w zakresie podstawy materialnej, zaskarżony wyrok był obarczony wadą polegającą na niepełnym zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji. Taka sama ocena odnosi się do przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji weryfikacji zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z przepisami postępowania. Sąd zaakceptował ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracyjne, poprzestając na faktach istotnych z punktu widzenia materialnych przesłanek rozstrzygnięcia sprawy. Nie ma podstaw do twierdzenia, że ograniczył kontrolę ustaleń faktycznych do zarzutów skargi. Wyrazem takiego, zgodnego z art. 134 § 1 P.p.s.a., przeprowadzenia kontroli legalności decyzji jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania i tok rozumowania Sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 427/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 477268).
Jeśli zaś według skarżącej, co zdaje się wynikać z opisu sposobu naruszenia, zawartego w podstawie kasacji, Sąd pierwszej instancji pominął okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego i nie wziął ich pod uwagę, oceniając legalność decyzji, to powinna w tym zakresie sformułować podstawę kasacji pozwalającą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, na merytoryczne odniesienie się. Takie odniesienie nie jest zaś możliwe bez powiązania w skardze kasacyjnej naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy Sąd pierwszej instancji nie zauważył (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 337811). Nie sposób przy tym nie skonstatować, że ewentualne uchybienie polegające na pominięciu "kwestii podnoszonych przez skarżącego" nie ma związku z regulacją art. 134 § 1 P.p.s.a. Istota dyspozycji tego przepisu sprowadza się przecież do nałożenia na Sąd pierwszej instancji obowiązku zbadania sprawy w pełni, niezależnie od zarzutów skargi. Obowiązek odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze statuuje zaś przepis art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie podniesiono jednak naruszenia tego przepisu. Także zatem w tym zakresie skarga kasacyjna nie spełnia wymagań, od których uzależnione jest uzyskanie merytorycznej wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warto jednak podkreślić, co Sąd pierwszej instancji zasygnalizował, że część zarzutów i wskazywanych w skardze okoliczności faktycznych nie ma związku z normami regulującymi sprawę. Nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji do zarzutów niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie, nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 634/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 320607).
Nawiązując zaś tylko do podniesionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej moralnego obowiązku spoczywającego na Wojsku Polskim, a polegającego na dostarczeniu lokalu mieszkalnego skarżącej i jej dzieciom, jako byłej żonie żołnierza zawodowego i dzieciom tego żołnierza, można odnotować, iż w skardze kasacyjnej nie można powoływać się na naruszenie zasad współżycia społecznego. Nie można bowiem na zasadach współżycia społecznego opierać wykładni przepisów prawa publicznego - prawa administracyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1346/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 168044).
W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.