Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 890/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę B. S., Z. Ł. i Miasta Poznań na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], którym uchylona została decyzja Prezydenta Miasta Poznań z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania.
Wyrok ten zapadł w następującym stanie sprawy:
Aktem notarialnym z dnia 23 marca 1976 r. J. S. zbył na rzecz Skarbu Państwa (art. 6 ustawy z dnia 3 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) nieruchomość w Poznaniu pod budowę osiedla mieszkaniowego. M. S. i B. S., następcy prawni J. S. – wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2000 r. wystąpili o zwrot nieruchomości, zaś Prezydent Miasta Poznań – działający jako starosta – decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...], orzekł o zwrocie nieruchomości z jednoczesnym zobowiązaniem zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, a odwołanie od tej decyzji wnieśli Z. Ł., E. Ł. i M. P. W wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowienia Wojewody Wielkopolskiego o niedopuszczalności odwołania, organ ten, decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., uchylił decyzję Prezydenta z tego względu, iż zarówno ten organ, jak i jego zastępcy i pracownicy wyłączeni są od rozpoznawania sprawy, z uwagi na to, że właścicielem nieruchomości było Miasto Poznań (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03) i umorzył postępowanie, zwracając przy tym uwagę na zmianę stanu prawnego nieruchomości, która nastąpiła po wydaniu decyzji przez Prezydenta, a wynikała z faktu sprzedaży jej przez B. S., działającego w imieniu własnym i M. S., aktem notarialnym z 24 marca 2004 r., osobie trzeciej, która następnie dokonała kolejnego obrotu 18 kwietnia 2005 r., przez co nieruchomość przestała być własnością publiczną. Od decyzji Wojewody Z. Ł. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podkreślając zbycie nieruchomości w złej wierze, a następnie uzupełniając skargę o zarzut nieważności decyzji jako skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie z tego względu, że M. S. zmarła dnia 15 listopada 2003 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. III SA/Po 337/06 oddalił tę skargę, jednak na skutek skargi kasacyjnej Z. Ł. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. I OSK 1521/07, uchylił ten wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, podkreślając, że nietrafnie przyjęte zostało, że niemożność zwrotu nieruchomości wobec zmiany właściciela, jest równoznaczna z niemożnością przeprowadzenia postępowania o zwrot, że Sąd nie rozważył skutków oddalenia skargi w sferze tak prawa administracyjnego jak i cywilnego, a są one takie, że nieruchomość nie została zwrócona, a także że B. S. zbywając nieruchomość nie tylko podał nieprawdziwe dane (śmierć matki), ale nie legitymował się prawem do nieruchomości, gdyż decyzja o zwrocie nie była ostateczna. Skutkiem tego wyroku było uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. II SA/Po 173/09, decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 2006 r., ze zwróceniem uwagi na wadliwość uznania, iż w sprawie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania, na niewłaściwość organu I instancji, a także kontroli pod względem nieważności decyzji. W związku z tym wyrokiem Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., wskazaną na wstępie, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] grudnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stwierdził istnienie okoliczności wyłączających Prezydenta od rozpoznania sprawy z wniosku o zwrot nieruchomości i podkreślił, że Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż mimo zmiany stanu prawnego nieruchomości nie zachodzi w sprawie bezprzedmiotowość postępowania. Na tę decyzję Wojewody skargi wnieśli B. S., Z. Ł. i Miasto Poznań. B. S. stwierdził, iż wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania, wobec zbycia nieruchomości, Z. Ł. podniósł nieważność postępowania z uwagi na skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej M. S., co powinien usunąć organ II instancji, zaś Miasto Poznań zarzuciło, że nieuzupełnienie przez Wojewodę materiału dowodowego spowodowało, że decyzja jest obarczona wadą nieważności. Wojewoda wniósł o oddalenie skarg.
Oddalając skargi, wspomnianym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołał się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu i stwierdził, że Wojewoda zastosował się w tym względzie do poglądu dotyczącego niewłaściwości organu, tj. konieczności wyłączenia od orzekania w sprawie Prezydenta Miasta Poznań, jak i bezprzedmiotowości postępowania, natomiast jeśli idzie o kwestię nieważności decyzji Prezydenta z uwagi na śmierć M. S., to przed Wojewodą toczyło się postępowanie odwoławcze, a w jego ramach niemożliwe jest orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a.
Reprezentowany przez radcę prawnego Z. Ł. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:
- art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. poprzez naruszenie granic i głębokości orzekania ze względu na nieustosunkowanie się do zarzutów skarżącego odnośnie nieważności postępowania,
- art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu skierowania decyzji Prezydenta Miasta Poznań z dnia [...] grudnia 2003 r. o zwrocie nieruchomości do osoby nieżyjącej już w chwili wydania decyzji, tj. M. S.,
- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dogłębnego i wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty są nieusprawiedliwione.
W sprawie zapadały już rozstrzygnięcia sądów administracyjnych tak Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, zatem rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydającego wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną była ocena czy Wojewoda Wielkopolski w decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. zastosował się do wiążących w sprawie ocen wyrażonych w tych orzeczeniach. Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem, iż wydając zaskarżoną do tego Sądu decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., Wojewoda uwzględnił wiążące go zalecenia.
Kwestią zasadniczą było czy postępowanie prowadził organ właściwy w sprawie, bowiem właściwości każdy organ jest obowiązany przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a.). Jeżeli w dacie wpływu wniosku o zwrot nieruchomości Prezydent Miasta Poznań mógł mieć jedynie wątpliwości co do swojej właściwości miejscowej w sprawie, to już w dacie wydania decyzji, tj. [...] grudnia 2003 r. powinien był dostrzec jej brak, wobec uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. OPS 1/03, wyraźnie wskazującej, iż w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, sprawujący również funkcję starosty podlega wyłączeniu, co dotyczy także jego zastępców i pracowników urzędu. Słusznie zatem Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] grudnia 2003 r., stwierdzając jej niewłaściwość (należy podkreślić, że kwestię tę Wojewoda zauważył już wydając decyzję z [...] stycznia 2006 r.), a Wojewódzki Sąd zaakceptował to stanowisko.
Kolejną kwestią jest bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na zmianę stanu prawnego nieruchomości, wobec jej zbycia przez B. S., a następnie kolejnego obrotu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r. wypowiedział się w tej mierze, stwierdzając, iż nie odpadły podstawy do prowadzenia postępowania o zwrot, a wobec tego wniosek o zwrot powinien być rozpoznany co do meritum, ale już przez organ właściwy. Uchylenie zatem decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2003 r. przez Wojewodę było zasadne, a wobec tego ocena Wojewódzkiego Sądu co do tej kwestii także słuszna.
Trzecią istotną okolicznością w sprawie jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną, tj. do zmarłej M. S. Do takiego stanu doprowadziły błędy postępowania Prezydenta Miasta Poznań, gdyż to w trakcie prowadzenia przez ten organ postępowania zwrotowego zmarła M. S. – zgon nastąpił 15 listopada 2003 r., decyzja została wydana 23 grudnia 2003 r., zaś Wojewoda przy pierwszych swoich rozstrzygnięciach – postanowienia o niedopuszczalności odwołania, decyzja z [...] stycznia 2006 r. i umorzeniu postępowania – faktu również nie dostrzegł. Skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest wadą i to powodującą nieważność postępowania – art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., jednak, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, w ramach postępowania odwoławczego nie stwierdza się nieważności decyzji. Jest to pogląd od lat ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sprawa o zwrot nieruchomości przed Wojewodą Wielkopolskim toczyła się po wydaniu przez Prezydenta Miasta Poznań decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r., na skutek odwołań wniesionych przez Z. Ł., E. Ł., M. P. i uchylenia postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Skoro w ramach postępowania odwoławczego dopuszczalne jest tylko działanie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 k.p.a., uchylenie przez Wojewodę decyzji Prezydenta z [...] grudnia 2003 r. było ze wszech miar uzasadnione, choć zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał takie rozstrzygniecie za zgodne z prawem.
Z powyższych względów zarzuty skargi są nieusprawiedliwione, zwłaszcza że Wojewódzki Sąd sprawę rozpoznał we wszystkich jej aspektach, zaś w uzasadnieniu wyczerpująco przedstawił swoje stanowisko i wyjaśnił przyczyny jego podjęcia.
W ponownym postępowaniu Prezydent powinien wystąpić o wyznaczenie przez Wojewodę organu właściwego w sprawie, który ustali krąg podmiotów będących stronami postępowania, mając na uwadze tytuły prawne do nieruchomości na dzień złożenia wniosku o zwrot i dzień orzekania i rozpozna wniosek co do meritum, pod kątem przesłanek wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzeknie zwrot, jeśli nieruchomość nie została zużyta na cel wywłaszczenia.
Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 1012 r. poz. 270).